Proyecto de Acto Legislativo que reforma la justicia, septiembre de 2018 (texto completo)

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO _        DE 2018

 

“Por el cual se reforma la Constitución Política en materia de administración de justicia y se dictan otras disposiciones”

 

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 1º. El artículo 86 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 86. Toda persona legitimada para hacerlo tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces de la jurisdicción y especialidad que corresponda con el asunto objeto de amparo, en cualquier lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto  de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.

 

Parágrafo. La  ley estatutaria reglamentará el procedimiento para los casos en que la acción de tutela se ejerza contra providencias judiciales, incluyendo el término de caducidad, la competencia, las instancias y las causales de procedibilidad.

 

Artículo 2º. El artículo 116 de la Constitución Política quedará así:

 

Hacen parte de la Rama Judicial la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el  Consejo de  Estado, la Fiscalía General de  la Nación,  los Tribunales,  los Jueces, la Comisión Interinstitucional de la Rama  Judicial,  la  Dirección  General de la Rama Judicial, la Comisión de Carrera Judicial y la Comisión de Disciplina Judicial.

 

De los anteriores órganos administran justicia la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, los Tribunales, los  Jueces  y  la  Comisión de Disciplina Judicial. También lo hace la Justicia Penal Militar.

 

La Fiscalía General de la Nación, y excepcionalmente la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, ejercen la acción penal.

 

Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido investigar ni juzgar delitos.

 

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, o en la de árbitros habilitados por las partes, o por la ley, para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.

 

Artículo 3º. Los incisos quinto y sexto del artículo 126 de la Constitución Política quedarán así:

 

Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino cuatro años después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:

 

Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de  Justicia,  del  Consejo de Estado, de la Comisión de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo Directivo de la Rama Judicial, Gerente de la Rama Judicial, Miembro de la  Comisión de Carrera Judicial, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil.

 

Artículo 4º. El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 156. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.

 

Artículo 5º. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 174. Corresponde al Senado realizar, previa decisión de la Cámara de Representantes, el juicio político contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional; los Miembros de la Comisión de Disciplina Judicial; y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en

 

el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.

 

Artículo 6º. El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:

 

En los juicios políticos que se sigan ante el Senado, se observarán estas reglas:

 

  1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente admitida por la Cámara de

 

  1. Si la acusación se refiere a indignidad por mala conducta, el Senado podrá destituir al

 

  1. Si la acusación se refiere a delitos, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá el acusado a disposición de la Corte

 

Artículo 7º. El artículo 178, numeral 3, de la Constitución Política quedará así:

Acusar ante el  Senado,  cuando  hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.

 

Artículo 8º. El artículo 230 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al  imperio de la ley.

 

La equidad, la jurisprudencia, los principios  generales  del  derecho y la  doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

 

Parágrafo. Los jueces en sus providencias deberán acatar las sentencias de unificación de las Altas Cortes según lo defina la ley.

 

Artículo 9º. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia  pública, de lista de diez elegibles enviada por la Comisión de Carrera Judicial.

 

A los quince días de la elección, la Sala Plena de la Corporación realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la

 

posesión, no genera derechos adquiridos.

Artículo 10. El numeral 4 del  artículo  232  de  la  Constitución  Política  quedará así:

 

  1. Haber desempeñado, durante veinte años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. Para el cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la experiencia deberá ser afín al área de la magistratura a ejercer, y como mínimo cinco años deberán corresponder al ejercicio del cargo de juez o magistrado, en cualquier

 

Artículo 11. El artículo 233 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 233. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, y del Consejo de Estado serán elegidos para un período de ocho  años, no podrán ser reelegidos y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.

 

Los Magistrados podrán ser suspendidos del cargo por mayoría calificada de la Sala Plena de la respectiva Corporación, cuando su conducta afecte de manera grave la confianza pública en la Corporación.

 

Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado no podrán recomendar a personas para ser nombradas o contratadas por el Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación o los órganos de control. La violación de esta prohibición será sancionada con la destitución del cargo.

 

Salvo por la aplicación  del régimen  de carrera, las entidades cuyos titulares sean designados o postulados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, o por sus presidentes, no podrán nombrar o contratar a personas con parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o que estén ligadas por matrimonio o unión permanente con los Magistrados de la Corporación a cargo de la designación o postulación.

 

Los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado no podrán litigar directa o indirectamente ante la jurisdicción en que ejercieron la magistratura, ni aceptar cargos en la Rama Ejecutiva dentro de los cuatro años siguientes al ejercicio del cargo.

 

Las elecciones a cargo de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia   y el Consejo de Estado se realizarán por mayoría calificada. Si al cabo de

 

quince días no se obtiene dicha mayoría, la elección se hará  por  mayoría simple. En caso de no obtenerse una mayoría simple, la Sala de Gobierno de la respectiva Corporación hará la designación. El quórum y las mayorías se calcularán sobre el número de magistrados en ejercicio del cargo.

 

Los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y  del Consejo de Estado tendrán periodos de dos años.

 

Artículo 12. El numeral 1 del  artículo  235  de  la  Constitución  Política  quedará así:

  1. Actuar como tribunal de casación y de unificación de jurisprudencia en los términos que establezca la ley.

 

 

Artículo 13. Adiciónense los siguientes dos parágrafos al artículo 235 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:

 

Parágrafo 2. Con el fin de unificar la jurisprudencia,  las  distintas  Salas  de  la  Corte Suprema de Justicia podrán seleccionar procesos de conformidad con los criterios que defina la ley.

 

Parágrafo 3. La Corte Suprema de Justicia solo dará a conocer sus decisiones cuando estas hayan sido suscritas  por los  magistrados, y se hayan  registrado los salvamentos y aclaraciones de voto.

 

Artículo 14. Adiciónense los siguientes dos parágrafos al artículo 237 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:

 

Parágrafo 2. Con el fin de unificar la jurisprudencia, distintas  Secciones  del  Consejo de Estado podrán seleccionar los procesos de conformidad  con  los  criterios que defina la ley.

 

Parágrafo 3. El Consejo de Estado solo dará a conocer sus decisiones cuando estas hayan sido suscritas por los magistrados, y se hayan registrado los salvamentos y aclaraciones de voto.

 

Artículo 15. Adiciónese un segundo parágrafo al artículo 241 de la Constitución Política, el cual quedará así:

 

Parágrafo 2. La Corte Constitucional solo dará a conocer sus decisiones cuando estas hayan sido suscritas  por los  magistrados, y se hayan  registrado los salvamentos y aclaraciones de voto.

 

Artículo 16. El Artículo 239 de la Constitución Político quedará así:

 

Artículo 239. La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que determine la ley. En su integración se atenderá el criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho. Los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos.

 

A los quince días de la elección, el Senado de la República realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la posesión, no genera derechos adquiridos.

 

 

Artículo 17. El artículo 249 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.

 

El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de  cuatro años por  la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Deberá haber desempeñado, durante veinte años,  cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.

 

A los quince días de la elección, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la posesión, no genera derechos adquiridos.

 

La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y  tendrá  autonomía administrativa y presupuestal.

 

El periodo del Fiscal General de la Nación es institucional. Empieza el 1 de octubre del primer año de gobierno y termina el 30 de septiembre del cuarto año del periodo de gobierno.  El Presidente de la República que se posesione para ese periodo, deberá enviar la terna a la Corte Suprema de Justicia a más tardar   el 15 de agosto. La Corte Suprema de Justicia deberá elegir al Fiscal General de la Nación dentro del mes siguiente al envío de la terna. En caso de no producirse la elección en el término de un mes, el Presidente de la República designará al Fiscal General.

 

Las faltas absolutas del cargo del Fiscal General de la Nación las suplirá exclusivamente la Corte Suprema de Justicia.

 

En caso de impedimento del Fiscal General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia designará un fiscal ad  hoc de entre los dos candidatos de la  terna  que no hayan sido elegidos.

 

Artículo 18. El inciso segundo del numeral primero del artículo 250 de la Constitución Política quedará así:

El juez que ejerza las funciones de control de garantías no podrá adelantar el juicio oral en aquellos asuntos en que haya ejercido esta función.

 

 

Artículo 19. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 254. La coordinación, el gobierno y la  administración  de  la  Rama  Judicial la ejercerán los siguientes órganos:

 

La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.

La Dirección General de la Rama Judicial, compuesta a su vez por un Consejo Directivo y un Gerente de la Rama Judicial.

La Comisión de Carrera Judicial.

 

La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial será el órgano de articulación entre las jurisdicciones, la  Dirección  General de  la Rama  Judicial y la  Comisión de Carrera Judicial. Estará conformada por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, el Fiscal General de la Nación y un representante de los funcionarios y empleados de  la  Rama Judicial, y será presidida por uno de los presidentes de  las  altas  cortes. Tendrá las funciones consultivas y decisorias  que  definan  la  Constitución  y  la  ley, incluyendo las siguientes:

 

Aprobar el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, el cual hará  parte del Plan Nacional de Desarrollo.

 

Aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial, para ser remitido al Gobierno.

 

Aprobar el plan de formación y gestión de conocimiento de  la  Rama Judicial.

 

Aprobar el mapa judicial.

 

Definir cada cuatro años los perfiles requeridos para los miembros del

 

Consejo Directivo de la Rama Judicial, de acuerdo con las prioridades del respectivo Plan Sectorial de Desarrollo.

 

Llevar la vocería institucional de la Rama Judicial ante la ciudadanía y las demás Ramas del Poder Público a través de su Presidente.

 

Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.

 

Las demás que defina la ley.

 

 

Parágrafo. Para la aprobación de los asuntos de que tratan los numerales 1, 2,

3 y 4 del presente artículo la Comisión Interinstitucional deberá cumplir los plazos definidos en la ley. En caso de no cumplirlos, se darán por aprobados.

 

 

Artículo 20. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

 

La Dirección General de la Rama Judicial estará integrada por un Consejo Directivo y un Gerente.

 

El Consejo Directivo estará integrado por tres Directores elegidos por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado para periodos individuales de cuatro años. La integración del Consejo Directivo corresponderá a las diversas disciplinas que cada cuatro años establezca la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial de acuerdo con las prioridades del Plan Sectorial de Desarrollo. Sus miembros deberán tener título de maestría y experiencia profesional de veinte años relacionada con los temas definidos por la Comisión Interinstitucional. El Consejo Directivo cumplirá las siguientes funciones y aquellas que le atribuya la ley,  con el objeto de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial:

 

  1. Definir las políticas generales de la Rama Judicial con excepción de  las  políticas de carrera judicial, y de  formación  y  gestión  del  conocimiento  que  serán definidas  por  la  Comisión  de Carrera Judicial. Verificar su realización  por  la Gerencia de la Rama

 

  1. Fijar las políticas de gestión estratégica, financiera, administrativa, de atención al ciudadano, transparencia y de sistemas de información de la Rama Judicial.

 

  1. Proponer a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial el anteproyecto de presupuesto general de la Rama Judicial consolidado con el de la Comisión

 

de Carrera Judicial y el de la Comisión de Disciplina Judicial.

 

  1. Proponer a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial el mapa

 

  1. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el

 

  1. Nombrar al Gerente de la Rama

 

  1. Nombrar al Defensor del Usuario de la Rama

 

  1. Las demás que determine la

 

Artículo 21. El Artículo 256 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 256. El Gerente será  designado  por  el  Consejo  Directivo,  por  un periodo de dos años, con  posibilidad  de  reelección  por  dos  periodos  más.  Deberá acreditar título de maestría y veinte años de experiencia  profesional  en temas económicos, financieros o administrativos, con experiencia  no  inferior  a  diez años en cargos de dirección en el sector público. Cumplirá las siguientes funciones, con arreglo a la ley:

 

  1. Gestionar los recursos de la Rama Judicial de manera transparente, eficaz, eficiente y

 

  1. Ejecutar el presupuesto general de la Rama Judicial, de conformidad con las políticas definidas por el Consejo

 

  1. Elaborar el anteproyecto de presupuesto general de la Rama Judicial y consolidarlo con los de la Comisión de Carrera Judicial y de la Comisión de Disciplina Judicial, para revisión del Consejo Directivo de la Rama Judicial y aprobación posterior de la Comisión Interinstitucional de la Rama

 

  1. Representar legalmente a la Rama

 

  1. Ordenar el gasto y ejercer la facultad de nombrar y remover a los empleados de la

 

  1. Las demás que señale la

 

Parágrafo. La Gerencia de la Rama Judicial tendrá gerencias seccionales de acuerdo con lo que defina la ley.

 

Artículo 22. Adiciónese el artículo 256 A de la Constitución Política, el  cual  quedará así:

 

Artículo 256 A. La Comisión de Carrera Judicial estará integrada por tres comisionados, elegidos por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, para periodos individuales de ocho años. Tendrá autonomía administrativa y presupuestal.

 

Los comisionados deberán haber desempeñado, durante veinticinco años cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. De estos, diez años deberán haber correspondido al ejercicio en propiedad de cargos de     la carrera judicial.

 

No podrá ser nombrado comisionado quien haya ejercido el cargo de magistrado de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado dentro de los ocho años anteriores a la elección.

 

Los comisionados no podrán recomendar a personas para ser nombradas o contratadas por el Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado o los órganos de control. La violación de esta prohibición será sancionada con la destitución del cargo.

 

La Comisión de Carrera Judicial cumplirá las siguientes funciones, con arreglo a la ley:

 

  1. Elaborar las listas de candidatos para la designación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de

 

  1. Dictar los reglamentos de ingreso, salida, ascenso, evaluación de desempeño y movilidad lateral al interior de la carrera

 

  1. Resolver las controversias particulares relativas a la carrera judicial, de conformidad con lo que establezca la

 

  1. Nombrar al Director de la Escuela Judicial, la que estará adscrita a la Comisión de Carrera

 

  1. A partir de una propuesta de perfil de jueces y magistrados, someter a la aprobación de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial el plan de formación y gestión de conocimiento de la Rama

 

  1. Presentar al gerente de la Dirección General de la Rama Judicial el anteproyecto de presupuesto para que aquél lo consolide en el marco del anteproyecto general de la Rama

 

 

  1. Administrar la carrera

 

  1. Las demás que determine la

 

Parágrafo. Para el ejercicio de sus funciones, la Comisión de Carrera Judicial contará con una Secretaría Ejecutiva nombrada por esta.

 

Artículo 23. Inclúyase el Capítulo 8 dentro del Título VIII de la Constitución  Política con el encabezado “Disciplina Judicial”.

 

Artículo 24. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

 

La Comisión de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial.

 

Estará conformada por siete Magistrados, nombrados por concurso de méritos por la Comisión de Carrera Judicial. Tendrán  periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de Tribunal.

 

Los Magistrados de la Comisión de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

 

En  los procesos disciplinarios se garantizará la doble instancia, de acuerdo con lo que defina la ley.

 

La Comisión de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

 

Presentará al Gerente de la Dirección General de la Rama Judicial el anteproyecto de presupuesto para que aquél lo consolide en el marco del anteproyecto general de la Rama Judicial.

 

Parágrafo. La Comisión de Disciplina Judicial no será competente para conocer de acciones de tutela.

 

 

Artículo 25. El inciso primero del artículo  266  de  la  Constitución  Política  quedará así:

 

Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Congreso en pleno de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126  de  la Constitución. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución

 

Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección.

 

A los quince días de la elección, el Congreso de la República realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la posesión, no genera derechos adquiridos.

 

 

Artículo 26. El artículo 274 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se  ejercerá por un  auditor elegido para períodos institucionales de dos años por el Congreso en pleno de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución.

 

A los quince días de la elección, el Congreso de la República realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la posesión, no genera derechos adquiridos.

 

El periodo del auditor será institucional y empezará en la misma fecha que el periodo del Contralor General, o dos años después de esa fecha.

 

La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal.

 

Artículo 27. El artículo 276 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado de la República, para un período de cuatro años, de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución y no podrá ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.

 

A los quince días de la elección, el Senado de la República realizará una audiencia pública de ratificación para permitir la participación ciudadana y determinar por mayoría simple si se confirma o no a la persona elegida para proceder a su posesión en el cargo. La sola elección, sin la confirmación y la posesión, no genera derechos adquiridos.

 

El periodo del Procurador General de la Nación será institucional. Empezará el

 

16 de enero del segundo año de gobierno y terminará el 15 de  enero  del segundo año del siguiente gobierno.

 

Artículo 28. El inciso primero del artículo  341  de  la  Constitución  Política  quedará así:

 

El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

 

Artículo 29. Adiciónese un nuevo inciso al artículo  350  de  la  Constitución  Política, el cual quedará así:

 

La ley de apropiaciones también aumentará el presupuesto de la Rama Judicial en una proporción mayor o igual al porcentaje que se defina cada cuatro años en el Plan Nacional de Desarrollo, salvo que por solicitud del Gobierno Nacional una mayoría calificada en ambas cámaras apruebe lo contrario, habiendo oído el concepto de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. La ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Orgánica de Presupuesto determinarán los procedimientos para definir este porcentaje y para modificarlo.

 

Artículo 30. Transitorio.

Los artículos 19, 20, 21 y 22 de este Acto Legislativo entrarán en vigencia una vez sea aprobada y revisada por la Corte Constitucional la ley estatutaria que los desarrolle, y sean elegidos los miembros del Consejo Directivo de la Rama Judicial, el Gerente de la Rama Judicial y la Comisión de Carrera Judicial. En esa fecha cesarán las funciones del Consejo Superior de la Judicatura que se liquidará por el actual Director Ejecutivo de administración judicial, de conformidad con el procedimiento y plazo que defina la ley estatutaria. Para el control constitucional del proyecto de ley estatutaria se aplicarán como parámetros de constitucionalidad los artículos 19, 20, 21, 22 y 24 de este Acto Legislativo.

 

El artículo 24 de este Acto Legislativo entrará en vigencia una vez se posesionen los siete magistrados elegidos por la Comisión de Carrera Judicial.

 

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2º de este Acto Legislativo, la Fiscalía General de la Nación continuará ejerciendo sus funciones jurisdiccionales en los casos iniciados bajo el régimen procesal anterior.

 

El actual Fiscal General de la Nación cumplirá su periodo constitucional. El  siguiente Fiscal General será elegido para un periodo que terminará el 31 de

 

octubre de 2022, fecha a partir de la cual comenzará a regir el periodo institucional establecido en el artículo 17 de este Acto Legislativo.

 

Las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones creadas en este Acto Legislativo, regirán para los funcionarios que sean elegidos con posterioridad a su entrada en vigencia.

 

Artículo 31. Vigencia.

 

Este Acto Legislativo rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y el artículo 247 de la Constitución.

 

 

 

 

 

 

Gloria María Borrero Restrepo Ministra de Justicia y del Derecho

Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda Ministra de Interior

 

 

 

 

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO _             DE 2018

 

“Por el cual se reforma la Constitución Política en materia de administración de justicia y se dictan otras disposiciones”

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

 

Introducción y resumen

 

 

La reforma a la justicia es un clamor ciudadano y una necesidad sentida de la Nación, que requiere que todos los actores de la vida pública hagan unos acuerdos mínimos en un gran Pacto Nacional por la Justicia. Los esfuerzos para lograr dicho Pacto empiezan con la presentación de este proyecto de Acto Legislativo por parte del Gobierno Nacional, que es el primero de varios componentes de un proceso de reforma a la justicia.

Este proceso de reforma comenzó con la iniciativa del Presidente de la República de concertar la reforma con la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. En el mes de agosto, muy poco después de la posesión del Presidente Iván Duque, el Gobierno Nacional y la Rama Judicial acordaron una lista de temas para una agenda de reforma a la justicia. Entre agosto y septiembre, se discutieron dichos temas en varias reuniones, sin que en ellas se pretendiera lograr un consenso o un acuerdo específico sobre el articulado de la reforma. Con la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial se realizó un diálogo franco y constructivo con el fin de recoger las distintas visiones sobre la justicia y sus problemas. El compromiso que se adquirió por parte del Gobierno Nacional fue el de escuchar a las cortes, y al momento de presentar este proyecto, indicar las posiciones  donde  hay consenso y aquellas donde  hay opciones diferentes. El Gobierno, de manera leal y transparente, presentará en esta exposición de motivos la posición que adopta y propone al Congreso como órgano constituyente y también presentará las diversas posiciones que sobre el mismo tema presentaron otros actores.

Los puntos que se acordaron en la agenda fueron los siguientes. En materia constitucional, se consideró necesario revisar las facultades electorales de las altas cortes, sus competencias para fortalecer su función como  órganos  de cierre y de unificación de jurisprudencia, la acción de tutela, los requisitos y procedimientos de elección de los magistrados  de altas cortes, sus inhabilidades y prohibiciones, el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial, el esquema presupuestal de la Rama Judicial, las medidas para dar mayor eficiencia al sistema penal acusatorio, el sistema de disciplina de jueces y abogados, y el sistema de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales.

A nivel legal, se planteó tratar otros once temas que hasta el momento no han sido abordados en las mesas de trabajo entre el Gobierno y la Rama Judicial.

De los puntos de la agenda de reforma constitucional, el Gobierno y la Rama Judicial agotaron la discusión sobre la mayor parte de ellos, sin que esto signifique  que se haya llegado a un acuerdo completo o que se hayan acordado el detalle de los textos de la presente reforma. Sin embargo, se pudieron identificar posiciones comunes que permitieron al Gobierno interpretar el

 

sentimiento mayoritario de los miembros de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. Gran parte de este texto de reforma refleja las opiniones mayoritarias que se manifestaron en las discusiones. Otras partes se  presentan por iniciativa propia del Gobierno, esperando que sea el Congreso de la República quien determine el camino a seguir.

El presente proyecto además recoge los aspectos positivos de las propuestas presentadas recientemente en el Congreso, con la expectativa de encontrar puntos de convergencia que unan a todas las fuerzas políticas en un solo objetivo nacional.

Por  último,  el proyecto busca recoger también las aspiraciones de las bases de la Rama Judicial, en particular las relacionadas con el fortalecimiento de la carrera judicial y la autonomía presupuestal. El proyecto incluye varios aspectos que incentivan el ingreso  y la permanencia en la carrera judicial, especialmente la propuesta de campaña del Presidente Iván Duque, en el sentido de que los candidatos a magistrados de Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, necesariamente hayan ejercido durante un tiempo—de cinco  años—como jueces o magistrados de tribunal. Con esta propuesta se considera que  el ejercicio de los más altos cargos de la justicia requiere de la experiencia que permita conocer las exigencias y los retos del trabajo diario de administrar justicia.

La reforma que hoy presenta el Gobierno Nacional se basa en el respeto por la independencia de los poderes y está pensado en el bienestar de todos los colombianos que acceden a la justicia. El proyecto consta de tres ejes fundamentales:

Probidad, transparencia e integridad en la administración de justicia

El proyecto busca garantizar que los jueces, y en especial los magistrados de las altas cortes, sean  el  referente ético de  nuestra sociedad.  En este punto  se propone la eliminación de las facultades electorales de las altas cortes, el fortalecimiento del marco de inhabilidades para magistrados y altos dignatarios, reglas para evitar bloqueos institucionales, medidas de protección de la confianza pública en las altas cortes, aumentos de requisitos de experiencia para el cargo de magistrado, audiencias de confirmación para la elección de magistrados y otros altos funcionarios, Comisionados de Disciplina Judicial elegidos por la Rama Judicial y no por el Congreso, periodos institucionales en los altos cargos del Estado y la agilización de los procedimientos contra funcionarios aforados ante la Cámara de Representantes.

 

Eficiencia, eficacia y calidad de la administración de justicia

 

El proyecto propone sustituir el Consejo Superior de la Judicatura con una nueva institucionalidad, especializada y cualificada para las labores que exige el gobierno de la Rama Judicial. Una Dirección General de la Rama Judicial, conformada por un Consejo Directivo y un Gerente, realizará las labores de gobierno y administración. Mientras que una Comisión de Carrera Judicial, conformada por comisionados con las más altas calidades jurídicas, y con requisitos de experiencia en cargos de la carrera judicial, deberá elaborar las listas para candidatos a magistrado y administrar la carrera judicial. Todo esto, bajo la coordinación y articulación de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, que hoy existe por mandato legal pero que en esta propuesta se convierte en órgano constitucional. También propone medidas de autonomía presupuestal para la Rama Judicial y ajustes específicos al sistema penal acusatorio para volverlo más eficiente.

Seguridad jurídica

 

Se dará a las altas cortes la función de unificar jurisprudencia y la facultad de seleccionar procesos para cumplir dicha función. También se regulará la acción de tutela para que esta siga siendo un mecanismo inmediato de protección de los derechos fundamentales y no una tercera instancia de los litigios, ni una herramienta para el abuso del derecho. Las altas cortes deberán comunicar sus sentencias cuando sean firmadas y no mediante comunicados de prensa.

Primer eje: probidad, transparencia e integridad en la administración de justicia

Explicación general

Las Altas Cortes han sido fundamentales para la construcción de nuestra democracia y del Estado Social de Derecho, por ello es necesario brindar a la Rama Judicial herramientas que le permitan administrar justicia sin distracciones y reforzar así su legitimidad.

En este primer eje se propone remover la mayor parte de facultades electorales que hoy en día están atribuidas a las altas cortes. En particular, las facultades para elegir al Procurador General de la Nación, el Auditor General de la República y el Registrador Nacional del Estado Civil. En este punto, el proyecto del Gobierno acoge la  propuesta  que  presentó el Consejo de  Estado mediante el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2018 –hoy archivado- que contempla el traslado de la competencia para elegir al Procurador y del Auditor al Congreso de la República.

También se propone aumentar las inhabilidades y  prohibiciones  relacionadas con el ejercicio de las facultades electorales que preservarían las altas cortes, para impedir los incentivos perversos, como el intercambio de favores o las

 

puertas giratorias. En este punto se complementan algunos vacíos que dejó la reforma del Acto Legislativo 2 de 2015, reforzando las inhabilidades con reglas específicas, como la que impide a los magistrados de altas cortes recomendar a personas para ejercer cargos en órganos de control o en la Rama Ejecutiva. También se refuerzan las inhabilidades posteriores al ejercicio del cargo, impidiendo a los magistrados litigar directa o indirectamente ante su jurisdicción o postularse a cargos de elección popular, dentro del término de cuatro años.

Igualmente se proponen reglas de votación para evitar los bloqueos institucionales en el ejercicio de facultades electorales. Con anterioridad, las reglas estrictas para las votaciones al interior de las Salas  Plenas  de  las distintas corporaciones han impedido elegir a tiempo a altos dignatarios o incluso a magistrados de esas cortes. Este proyecto recoge la experiencia del Consejo de Estado, que por medio de una reforma a su reglamento, ha logrado en la práctica desbloquear las elecciones, incorporando para todas las corporaciones una norma con contenido similar.

También se propone facultar a las Salas Plenas para suspender del cargo a magistrados individuales que con su conducta afecten la confianza pública en su corporación. En esta medida se recoge un paso positivo que adoptó la Corte Suprema de Justicia en su propio reglamento, y lo extiende por vía constitucional a todas las altas corporaciones.

En el esfuerzo de evitar las puertas giratorias, también se propone aumentar los requisitos de experiencia para el ejercicio de la alta magistratura, a veinte años, cinco más de los quince previstos por el Acto Legislativo 2 de 2015.

Así mismo, y para que las altas cortes y la ciudadanía puedan cerciorarse sobre los antecedentes y la idoneidad moral de los magistrados a ser elegidos,  las Salas Plenas deberán realizar audiencias de confirmación después de la selección de la persona para el cargo pero antes de su posesión. En estas audiencias de confirmación podrá participar activamente la sociedad civil y se podrá hacer un escrutinio completo de los antecedentes de los candidatos antes de que accedan a la magistratura. Esta misma medida se prevé para las elecciones del Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Auditor General de la República y el Registrador Nacional del Estado Civil. Con esto, se espera que  exista siempre un examen riguroso de los antecedentes de cada alto dignatario antes de terminar el proceso de selección.

En línea con lo anterior, se propone fijar claramente en la Constitución que los periodos del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación son institucionales, y se propone que el periodo del Fiscal coincida con el del Presidente de la República, ya que ambos funcionarios deben coordinar conjuntamente la política criminal. Como medida de transición, se propone que esta reforma no afecte el periodo del actual Fiscal, sino que el próximo Fiscal General tenga un periodo de dos años.

Para afianzar la probidad y transparencia en la administración de justicia, se

 

propone reformar el órgano encargado de la disciplina de jueces y abogados. La nueva Comisión de Disciplina Judicial no será conformada por comisionados provenientes de la política, sino nombrados por la Comisión de Carrera Judicial tras concurso de méritos.

Por último, en materia de investigación y juzgamiento de aforados, el Gobierno se mantiene en la línea establecida por la sentencia C-373 de 2016, y propone mantener el antejuicio político, aclarando por vía constitucional que el Congreso en esta materia ejerce funciones políticas y no jurisdiccionales. Acompañando este Proyecto de Acto Legislativo, el Gobierno también radica hoy un proyecto de ley para reformar la Ley 5 de 1992 en esta misma materia. El propósito esencial es agilizar los procedimientos del antejuicio político, para evitar la impunidad, a la vez que se mantiene dicho antejuicio como garantía de independencia y autonomía de la Rama Judicial.

Facultades electorales (artículos 25, 26 y 27)

En el diálogo con las altas cortes, el Gobierno recogió la posición común de que no existe en ellas una voluntad de mantener las funciones electorales sobre cargos ajenos a la Rama Judicial. La modificación de estas funciones electorales ha sido propuesta e intentada en varias ocasiones. En el año 2008 el Gobierno Nacional propuso que el Contralor, el Auditor y el Procurador General de la Nación fueran elegidos por el Congreso. En el año 2010, la Comisión Bonivento sugirió reconsiderar el rol de la Rama Judicial en la elección de cargos ajenos a su misionalidad, como el Auditor, el Contralor y el Registrador Nacional del Estado Civil. La última propuesta en esta materia provino del Consejo de Estado, que en Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2018 propuso trasladar al Congreso las facultades electorales respecto del Auditor General de la República y el Procurador General de la Nación.

En el diálogo con las cortes, el punto de consenso consistió en mantener la intervención de la Corte  Suprema de Justicia en la elección del Fiscal General de la Nación, quien hace parte de la Rama Judicial. También se indicó que sería posible reconsiderar el rol de la Rama Judicial en las elecciones del Procurador, el Auditor y el Registrador, siempre que se pudiera idear un mejor mecanismo de selección para estos dignatarios.

El Gobierno Nacional propone, para iniciar la discusión sobre este punto, que estos tres funcionarios sean elegidos por el Congreso de la República por medio de una convocatoria pública de acuerdo con el artículo 126 de la Constitución Política.

Esta modificación es un primer paso para que las altas cortes se mantengan enfocadas en su misión principal de administrar justicia, y en particular de unificar jurisprudencia para proveer seguridad jurídica a todos los jueces y todos los usuarios de la justicia.

Este tema se trata en los siguientes artículos del Proyecto:

 

El artículo 25, que modifica el 266 de la Constitución, y que señala que el Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Congreso en pleno en convocatoria pública de acuerdo con el artículo 126 de la Constitución.

 

 

El artículo 26, que modifica el 274 de la Constitución, y que señala que el Auditor General de la República será elegido por el mismo sistema.

 

 

El artículo 27, que modifica el 276 de la Constitución, y que señala que el Procurador General de la Nación será elegido por el Senado de la República con mismo sistema.

Inhabilidades (artículos 3 y 11)

En las reuniones con las cortes se discutió la necesidad de incorporar un marco fuerte de inhabilidades, con los objetivos de evitar incentivos perversos en el ejercicio de las facultades electorales que conserven las cortes, y de reforzar las protecciones contra la denominada puerta giratoria. Sin embargo, también se discutió la necesidad de evitar que las inhabilidades sean permanentes y de asegurar que el régimen de inhabilidades no impida, hacia futuro, que los exmagistrados preserven su libertad constitucional del ejercicio de profesión u oficio.

Con esas opiniones como referente, el Gobierno Nacional propone que se prohíba a los magistrados de las altas cortes litigar directa o indirectamente ante su propia jurisdicción y postularse a cargos públicos de elección popular por cuatro años. En este punto, se recoge el Proyecto de Acto Legislativo 17 de 2018, de iniciativa parlamentaria, pero no se incorporan inhabilidades permanentes, que parecen desproporcionadas de cara al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 25, 26 y 40 de la Constitución Política.

También se proponen nuevas prohibiciones, como la de que los magistrados recomienden a personas para ejercer cargos en órganos de control  o  en  la  Rama Ejecutiva.

Este tema se trata en los siguientes artículos del Proyecto:

El artículo 3, que modifica el 126 de la Constitución, aumentando el término de inhabilidad de un año previsto en el penúltimo inciso a cuatro años para reforzar las protecciones contra la denominada puerta giratoria.

 

El artículo 11, que modifica el 233  de la Constitución,  estableciendo en su quinto inciso unas prohibiciones e inhabilidades posteriores, específicas a los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.

 

Bloqueos institucionales (artículo 11)

En este punto, la propuesta del Gobierno recoge las experiencias positivas de la Rama Judicial en la superación de los bloqueos que se presentan comúnmente     a la hora de elegir magistrados, presidentes de las corporaciones, o altos funcionarios cuya elección o nominación corresponde a las altas cortes. En una reforma a su reglamento, el Consejo de Estado dispuso la disminución de las mayorías requeridas para las elecciones a cargo de la Sala Plena, si al cabo de tres meses no se lograba la mayoría calificada. Esto ha permitido realizar elecciones más rápidas en el Consejo de Estado, evitando los desgastes de  tiempo atrás.

El Gobierno propone una norma con un objetivo similar que sea uniforme para todas las altas corporaciones, y propone igualmente que el quórum y las mayorías se calculen sobre los magistrados  en ejercicio del cargo, de manera que la terminación de los periodos constitucionales y la apertura  de vacancias  en los cargos, no haga más exigentes los requisitos de quórum y mayorías.

Este tema se trata en:

El artículo 11, que modifica el 233  de la Constitución,  estableciendo en su sexto inciso las reglas de mayorías descendientes y el cálculo del quórum y de las mayorías.

Restauración de la confianza pública en las altas cortes (artículo 11)

En una reforma a su reglamento interno, la Corte Suprema de Justicia el año pasado habilitó a su Sala Plena para separar del cargo a los magistrados cuya honorabilidad se encontrara seriamente cuestionada, con el siguiente texto:

“Cuando un magistrado de la Corporación esté siendo investigado penalmente por autoridad competente y a causa de ello se encuentre cuestionada de manera grave y fundada su honorabilidad, con el fin de garantizar la imparcialidad, la moralidad y la ética en la función de administrar justicia y para salvaguardar la legitimidad, la credibilidad, el buen nombre y el prestigio de la Corporación, como medida administrativa, preventiva y no sancionatoria, la Sala Plena, por mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes, mediante votación nominal, previo un trámite breve y sumario, decidirá si lo releva de las funciones jurisdiccionales y administrativas a su cargo, por el término que dure la investigación.”

 

Esta es una buena práctica de la justicia que el Gobierno considera importante valorar e incluir en la Constitución, con el fin de generalizarla a las demás altas corporaciones. Con ese fin se propone una fórmula constitucional sencilla que luego habilite a cada corte para establecer las condiciones específicas en su respectivo reglamento. Se propone incluir, en el artículo 11, que modifica el 233 de la Constitución, el siguiente inciso:

Los Magistrados podrán ser suspendidos del cargo por mayoría calificada de la Sala Plena de la respectiva Corporación, cuando su conducta afecte de manera grave la confianza pública en la Corporación.

 

Aumento de requisitos de experiencia (artículo 4)

El aumento de requisitos de experiencia para magistrados sirve para dos propósitos. En primer lugar, puede aumentar la calidad de la jurisprudencia. En segundo lugar, y en lo que corresponde a este eje de la reforma, procura que quienes lleguen a las altas cortes terminen allí sus carreras profesionales. En las conversaciones con las altas cortes se consideró la necesidad de aumentar los requisitos de experiencia pero no se llegó a un punto definitivo sobre el requisito a exigir.

El Gobierno Nacional considera importante equilibrar la necesidad de asegurar que lleguen magistrados con experiencia, con la posibilidad de oxigenar la jurisprudencia con la llegada de personas relativamente jóvenes a la magistratura.

Se propone específicamente una experiencia de veinte años. Dentro de estos veinte años, cinco deberán corresponder al ejercicio del cargo de juez o magistrado, para los cargos de magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Este elemento se explicará a fondo en la sección correspondiente al segundo eje de eficiencia, eficacia y calidad en la administración de justicia.

Este tema se aborda en el artículo 4, que reforma el 232 de la Constitución, aumentando el requisito de experiencia a veinte años.

Audiencias de confirmación (artículos 9, 16, 17, 25, 26 y 27)

Las altas cortes han avanzado  en los últimos años en medidas de transparencia en el nombramiento de magistrados. Sin embargo, se requiere avanzar en el alcance de estas medidas para asegurar que quienes sean elegidos en la magistratura y en otros altos cargos, sean previamente confrontados ante la ciudadanía con todas las preguntas sobre sus antecedentes y sobre su idoneidad moral para el ejercicio del cargo. Con este fin deberían participar activamente la sociedad civil y los órganos de control, sirviendo como un último filtro para asegurar que quienes sean magistrados no solamente tengan altas calidades jurídicas sino también altas calidades morales y éticas.

 

Las audiencias de confirmación deberían también extenderse a otros cargos públicos, como el de Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Auditor General de la República, Registrador Nacional del Estado Civil, entre otros.

Estos temas se abordan en los siguientes artículos del Proyecto:

El artículo 9, que reforma el 231 de la Constitución y que regula la audiencia pública de confirmación para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

 

El artículo 16, que reforma el 239 de la Constitución y que regula la  audiencia pública de confirmación para los magistrados de la Corte Constitucional.

El artículo 17, que reforma el 249 de la Constitución y que regula, en su tercer inciso, la audiencia pública de confirmación para el Fiscal General de la Nación.

 

El artículo 25, que reforma el 266 de la Constitución,  y  cuyo  segundo  inciso regula la audiencia pública de confirmación para el Registrador Nacional del Estado Civil.

El artículo 26, que reforma el 274 de la Constitución,  y  cuyo  segundo  inciso regula la  audiencia pública de  confirmación  del Auditor  General de la República.

 

El artículo 27, que reforma el 276 de la Constitución,  y  cuyo  segundo  inciso regula la audiencia pública de confirmación  del Procurador General  de la Nación.

 

 

Agilización de procedimientos contra aforados (artículos 2, 5, 6 y 7)

En las conversaciones con las altas cortes, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial presentó una posición unificada respecto de este punto. De acuerdo con los presidentes de las altas cortes, el sistema de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales es una garantía institucional que viene de tiempo atrás, y que responde a la necesidad de evitar que  las altas  cortes sean objeto de persecución por medio de un control penal o disciplinario que comprometa su  independencia. Se  reconoció, por otra parte, la necesidad de una capacidad de respuesta institucional fuerte y rápida en los casos en que  se deba afrontar la situación de magistrados que falten a sus deberes institucionales y comprometan la recta impartición de la justicia, para lo cual, en

 

estas conversaciones, se contempló la posibilidad de revisar los procedimientos ante el Congreso para permitir la fluidez del antejuicio político.

La propuesta del Gobierno Nacional busca recoger esa posición y contempla algunos cambios de redacción de los artículos 116, 174, 175 y 178 de la Constitución, en los cuales sea claro que la función del Congreso no es jurisdiccional sino política, con lo cual los procedimientos que hoy aplica la Comisión de Investigación y Acusación no deben ser tan engorrosos  y complejos como los que están hoy previstos en la ley.

En particular, se aclara la redacción del artículo 175. Se deroga el numeral 4 del mismo, pues no se considera que el Senado deba realizar juicios ni pronunciar sentencias. También se modifican los numerales 1, 2 y 3, para que la suspensión del funcionario aforado ocurra una vez la Cámara de Representantes tome la primera decisión y no cuando el Senado tome una decisión posterior, y para que sea claro que el Senado no tiene ninguna facultad de calificar delitos, pues las funciones jurisdiccionales en esta materia corresponderán exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia.

Simultáneamente, el Gobierno Nacional presenta este mismo día un proyecto de ley orgánica para simplificar los procedimientos ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.

Este tema se aborda en los artículos  5,  6  y  7,  que  reforman  los  artículos  174, 175 y 178 de la Constitución Política. También se aborda en el artículo 2  que reforma el 116 de la Constitución, al suprimir el inciso en el que actualmente se afirma que el Congreso de la República ejerce funciones jurisdiccionales.

Disciplina judicial (artículos 23 y 24)

El Acto Legislativo 2 de 2015 creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para remplazar las funciones de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pero no ha entrado en vigencia debido a las dificultades en la elección de sus miembros. Para esta Comisión se previó que cuatro de los siete magistrados fueran elegidos por el Congreso de listas enviadas por el órgano de gobierno de la Rama Judicial, que a la postre resultó siendo el Consejo Superior de la Judicatura, con la declaratoria de inexequiblidad de las disposiciones de ese Acto Legislativo relacionadas con el Consejo de Gobierno Judicial. A ese órgano, además, se le atribuyó la competencia respecto de empleados de  la Rama Judicial, que hasta el momento no tenía la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Sobre este punto se han considerado diversas opciones de reforma. Una primera opción consiste en convertir los asuntos disciplinarios de la Rama Judicial en administrativos, tal como ocurre con el resto de entidades del Estado. En este punto se discute si dichos actos administrativos tendrían o no un control jurisdiccional posterior.

Una segunda opción es mantener estos asuntos como jurisdiccionales, pero

 

exclusivamente para jueces y abogados, excluyendo una vez más a los empleados de la Rama Judicial.

El Gobierno Nacional opta por presentar al Congreso la segunda  opción, modificando además el origen de los magistrados del órgano disciplinario, y desligando por completo la función disciplinaria de las funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial. De esta forma, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial pasa a ser  la Comisión  de  Disciplina  Judicial, conformada ya no por magistrados provenientes  de  la  política  sino  por  magistrados  de  la  carrera judicial con jerarquía de magistrado de tribunal.

El cambio de sistema de elección obedece a que la función disciplinaria no incorpora elementos políticos ni requiere una sincronía entre las decisiones jurisdiccionales y las opiniones de las fuerzas políticas, como sí ocurre, por ejemplo, para la Corte Constitucional. Con esta propuesta, el Gobierno considera que el sector mejor calificado para evaluar las faltas a la ética y a las normas disciplinarias por los jueces y magistrados son sus pares, provenientes  de  la propia  carrera judicial y conscientes de los retos y las altas exigencias de la función judicial. En esta propuesta, la Comisión de Disciplina Judicial pasaría a ser nombrada por la Comisión de Carrera Judicial, un nuevo órgano que se propone como parte del segundo eje de este proyecto de reforma, relacionado con la eficiencia, eficacia y calidad de la administración de justicia.

Este tema se trata en los artículos  23  y  24,  los  cuales  agregan  un  nuevo  Capítulo al Título VIII de la Constitución Política denominado “Disciplina Judicial” y reforma del artículo 257 de la Constitución.

Periodos institucionales (artículos 17, 26 y 27)

Por último, en lo relacionado con este eje, el proyecto de reforma propone uniformar los periodos institucionales de los distintos órganos de control y de la Fiscalía General de la Nación. La configuración de estos periodos debe depender de las necesidades de pesos y contrapesos y no de las coyunturas de cada titular del cargo. Este tema no ha sido conversado aún con las altas cortes, pero el Gobierno considera pertinente presentar al Congreso  una  propuesta  en la cual coincidan los periodos del Fiscal General de la Nación y del Presidente de la República, para una mejor coordinación de la ejecución de la política criminal del Estado, y se crucen los periodos del Presidente con el del Procurador, para asegurar la independencia de este último frente al gobierno de turno.

Este tema se aborda en los siguientes artículos del Proyecto:

El artículo 17, que reforma el 249 de la Constitución y  que  regula  el  periodo institucional del Fiscal General de la Nación.

El artículo 26, que reforma el 274 de la Constitución y que regula el

 

periodo institucional del Auditor General de la República.

 

El artículo 27, que reforma el 276 de la Constitución y  que  regula  el  periodo institucional del Procurador General de la Nación.

Segundo eje: eficiencia, eficacia y calidad de la administración de justicia

Explicación general

Se requiere revisar el actual diseño institucional para proveer una justicia pronta, de calidad y cercana al ciudadano. En especial, el diseño del Consejo Superior de la Judicatura, que a pesar de haber sido concebido en la Asamblea Nacional Constituyente como una junta directiva que modernizaría la administración de justicia, y de los importantes esfuerzos de la institución, se ha visto en dificultades para cumplir con esa expectativa. En efecto, el diseño actual en su integridad impide una toma de decisiones eficaz que responda oportunamente a las necesidades de la Rama Judicial. La no incidencia real de los miembros de   la Comisión Interinstitucional se traduce en una concentración de poder en el Consejo Superior que no necesariamente refleja las demandas de la administración de justicia y sin lograr atender tantos frentes de manera organizada y técnica.

La propuesta de reforma del Gobierno Nacional recoge las ideas generales de una parte de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, y las concreta en un modelo en el cual a la Comisión Interinstitucional, que representa a las distintas jurisdicciones y a las bases de la Rama Judicial, se le da rango constitucional y se le otorgan precisas funciones decisorias, para que funcione como órgano de coordinación y articulación entre el gobierno de la Rama  Judicial y las jurisdicciones. En segundo lugar, y bajo la coordinación de la Comisión Interinstitucional, se crea una Dirección General de la Rama Judicial— encargada de la formulación de las políticas públicas de la Rama—y una Comisión de Carrera Judicial—con las funciones de administración de la carrera judicial y de la postulación de candidatos a magistrados de las altas cortes.

Para afianzar la continuidad de las políticas a nivel de la Comisión Interinstitucional, se propone que los presidentes de las altas cortes tengan periodos de dos años.

En este diseño institucional, no se prevé ninguna intervención de poderes ajenos a la Rama Judicial. La propuesta del Gobierno Nacional tiene como principio orientador el respeto por el autogobierno de la Rama Judicial y tiene en cuenta las líneas trazadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016.

Como medida de agilización del proceso penal, se propone además que  los jueces de control de garantías tengan la posibilidad de dictar sentencia inmediatamente en las audiencias de formulación de imputación, cuando el

 

imputado acepte cargos. También se propone abrir la puerta a que en futuras reformas al proceso penal, se permita al juez de control de  garantías presidir otras audiencias, distintas a las del juicio oral, que en la actualidad preside  el juez de conocimiento.

Por último, y respondiendo a un clamor de las altas cortes y de las bases de la Rama Judicial, el Gobierno propone medidas específicas para  asegurar a futuro la autonomía presupuestal de la Rama. Se establece la  obligatoriedad  de respetar una tasa mínima de crecimiento del presupuesto de la Rama Judicial, la cual deberá ser acordada cada cuatro años en el Plan Nacional de Desarrollo. Esta medida afianza la independencia y autonomía de la Rama Judicial, al impedir que el Gobierno, salvo por el voto de una mayoría calificada del Congreso, desconozca el piso mínimo para el aumento  del presupuesto anual   de la Rama.

Reforma a la estructura de gobierno y administración de la Rama Judicial (artículos 2, 19, 20, 21 y 22)

Quizás el aspecto más importante y el elemento central de la propuesta de reforma del Gobierno consiste en modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial. La propuesta parte del respeto por el autogobierno de la Rama Judicial y la convicción de que en un Estado de Derecho se obedecen los fallos judiciales, razón por la cual la propuesta del Gobierno contempla todas las líneas rojas trazadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016, que declaró inexequible el arreglo institucional creado en la reforma de equilibrio de poderes. Para explicar a fondo esta propuesta de reforma, se presentarán  los antecedentes del  Consejo Superior de la Judicatura, los defectos de ese modelo, los intentos de reforma, las líneas  rojas de la Corte Constitucional y finalmente el modelo que aquí se propone.

 

Antecedentes generales

 

“Desde hace mucho tiempo captamos cuán honda e intensa inconformidad existía en el país por su sistema judicial, aquejado de lentitud e ineficacia y cómo -infortunadamente- cada día descendía el aprecio y veneración que un pueblo organizado debe a sus jueces.” Jorge Enrique Gutiérrez Anzola y Gabriel Gutiérrez Tovar, 1965

 

 

Después de la crisis económica que afectó a Colombia en 1930, surgieron diferentes movimientos reformadores que conformaron las primeras voces para defender la idea de que la justicia en Colombia requería de reformas estructurales para responder a las necesidades reales del país. Como se puede confirmar en el texto de Gutiérrez Anzola y Gutiérrez Tovar, desde hace aproximadamente ochenta años, se ha venido discutiendo en Colombia sobre la

 

organización judicial, la conformación del mapa judicial y otros aspectos para responder a un inminente riesgo de obsolescencia del sistema de justicia:

“En un plano infortunado de morosidad, congestión de negocios y abundancia de prescripciones, la administración de justicia indirectamente preparó el escepticismo de las gentes, fenómeno éste cuyo crecimiento ha llegado a constituir una barrera formidable para el éxito de la misión encomendada a los jueces”.

Junto a estos problemas identificados por Gutierrez Anzola y Gutiérrez Tovar, se han  analizado con el paso de  los años otros numerosos aspectos que explican  la problemática de la administración de justicia en Colombia.

Respecto de la morosidad judicial, el entonces Presidente Virgilio Barco identificó tempranamente que “sin justicia oportuna que aplique la ley en los casos particulares sometidos a su consideración (…) no habrá paz ni orden social”. En su análisis “La problemática de la Administración de Justicia en Colombia” Eduardo Fierro y Martha Cecilia Manrique identificaron que la duración de los procesos judiciales en Colombia era el mayor de toda América Latina en 2007, y según estos autores, la lentitud excesiva en los procesos era equivalente a no tener justicia pública. En un sentido similar, desde el Banco Interamericano de Desarrollo se ha llamado la atención sobre las consecuencias institucionales que comporta el debilitamiento en el funcionamiento del aparato de justicia. Así lo precisó el profesor Edgardo Buscaglia, en los siguientes términos:

“Los crecientes retrasos, la acumulación de causas y la incertidumbre asociada con el resultado que  se espera de  los tribunales han disminuido la calidad de la justicia de uno a otro extremo de la región. La judicatura se enfrenta a varios obstáculos, que incluyen una administración de la justicia disfuncional, una falta de transparencia y una percepción de que existe corrupción”.

 

 

 

Así, la morosidad judicial es atribuida a un grave problema de ineficiencia, trayendo diversas consecuencias para la sociedad en su conjunto:

“Cuando la justicia es lenta, no hay incentivos para que se cumplan los contratos privados ni para que el gobierno respete sus compromisos. En estas circunstancias, las posibilidades de negocio son menores y no es posible desarrollar un clima de cooperación entre el sector privado y el gobierno. Y en el plano social, un sistema judicial lento y engorroso, que no es accesible para el ciudadano común, es un mecanismo para perpetuar las desigualdades y la arbitrariedad y para alimentar la frustración y el descontento”.

 

Ahora bien, uno de los problemas identificados de forma más recurrente es la congestión judicial, que se define de distintas maneras y que usualmente se asocia con la acumulación o no tramitación de una cantidad superior al 35% de los procesos que tuvo a su cargo un despacho judicial durante los últimos 12 meses. Según Fierro y Manrique, algunas de sus mayores causas son la morosidad de algunos empleados y funcionarios de la Rama Judicial, la inconveniente distribución de personal, las deficiencias tecnológicas, los procedimientos excesivamente formalistas, la excesiva litigiosidad, etc.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de gobiernos anteriores, todavía  no ha sido posible dar una respuesta a muchas de las problemáticas que ya cumplen casi un siglo de haber sido detectadas en el ordenamiento colombiano.

Esta situación no es de menor envergadura.  Tanto  en  Colombia  como  en  la  región se ha llamado la atención sobre la importancia de fortalecer el aparato de justicia y posicionar  la  reforma  judicial como un  pilar para la mejora institucional y económica de las Naciones en Latinoamérica:

“Si los países de América Latina aspiran a seguir fortaleciendo sus instituciones democráticas y a llevar adelante  sus reformas económicas, la necesidad de un sistema judicial eficaz es cada  vez más imperativa. Con la democratización y la liberalización económica existe un renovado interés en las reformas de los sectores público e institucional en América Latina. Una de las áreas principales más necesitadas de reforma es el sistema jurídico, uno de los factores clave para establecer el estado de derecho”.

 

 

Como se verá a continuación una de las problemáticas que se ha tratado de resolver en Colombia desde hace décadas, tiene que ver con el esquema de gobierno y de administración de la Rama Judicial. A pesar de las múltiples reformas que se impulsaron bajo la Constitución de 1886, nunca se encontró un esquema de gobierno y de administración de la Rama Judicial que mantuviera  un equilibrio en dicha Rama que permitiera un correcto direccionamiento técnico y estratégico y asegurara la autonomía y la independencia de los jueces.

 

 

Orígenes del esquema de gobierno y de administración de la Rama Judicial

 

Partiendo del hecho de que la independencia judicial es un presupuesto esencial para impulsar la calidad de los sistemas de justicia y de que  es necesario asegurar que los jueces puedan construir fallos neutrales, legítimos y de  la mayor calidad posible, en la literatura especializada se ha defendido la idea de crear órganos encargados de, entre otras cosas, la carrera judicial y la rendición de cuentas. A estos órganos se les ha denominado de diferentes

 

formas dependiendo del sistema en el que se crean y según la tradición del Derecho en la que se enmarcan.

Los modelos adoptados desde mediados del siglo XX en países como Francia e Italia partieron de la idea de que, al menos, debía existir un cuerpo encargado  del manejo del personal judicial. A mediados de la década de los 70, esta misma idea fue implementada en países como España y Portugal.

El mismo modelo que nació en Europa occidental fue luego impulsado en países como Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, México, Panamá y Paraguay. La idea, impulsada desde el Banco Mundial y otros organismos internacionales, buscaba que el modelo francoitaliano sirviera de herramienta para asegurar la independencia judicial en periodos antidemocráticos; por esto mismo es común ver que la estructura de consejo judicial o de la judicatura fue incorporado en varias constituciones latinoamericanas.

En este contexto, entonces, se presenta en Colombia la primera propuesta de Consejo Superior de la Administración de Justicia a través del Decreto 250 de 1970. Este decreto definía que dicho consejo se encargaría de administrar la carrera judicial. Posteriormente, en 1979, a través de una reforma constitucional, se realizó el intento de crear un órgano de gobierno y administración autónomo de la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura, encargado de las múltiples labores administrativas y de la elaboración de listas para la elección de magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado. En noviembre de 1981 esta reforma fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia por vicios de forma.

Dada esta situación, a la Asamblea Nacional Constituyente de los años 90 se llegó con un espíritu reformador para enfrentar las frustraciones del pasado y fortalecer la independencia y autonomía de la Rama Judicial:

Uno de los objetivos que inspiró el cambio constitucional que emprendió Colombia al comienzo de los años 90 fue el de fortalecer la independencia y la autonomía de la administración de justicia, para lo  cual la Asamblea Nacional Constituyente retomó la iniciativa de crear un órgano encargado del gobierno y administración de la rama. Sin embargo, quedo claro en los debates de la Asamblea que de la mano de la independencia estaba también el interés  de  lograr una mayor eficiencia en la justicia que, como hoy, padecía problemas de congestión y atraso. Este no era un propósito marginal, pues se llegó a señalar que el Consejo Superior de la Judicatura se concebía como una “empresa”, con la capacidad de modernizar las instituciones de apoyo al sistema judicial.

A continuación, entonces, es necesario realizar una revisión de las reacciones dentro de la Asamblea Nacional Constituyente.

 

Reacciones dentro de la Asamblea Nacional Constituyente

 

Durante las últimas décadas, en el marco de la actual Constitución, las discusiones sobre el modelo de gobierno judicial han estado presentes desde la misma instalación de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1991, suscitándose discusiones alrededor de temas como la composición del organismo de gobierno judicial, el esquema gerencial que se debía adoptar, la articulación entre dicho organismo y los funcionarios y empleados judiciales, el tipo de funciones gubernamentales y gerenciales que debían estar a su cargo, el diseño institucional idóneo para garantizar la independencia y autonomía de la Rama Judicial, la cobertura a nivel territorial y el tipo de participación o interlocución con el Ejecutivo dentro del esquema de gobierno judicial.

Al abordar la temática sobre la administración de justicia, en el acto de instalación de la Constituyente, el Presidente Cesar Gaviria Trujillo señaló que:

La dignificación y el fortalecimiento de la justicia se han vuelto tareas de supervivencia nacional. Nunca como ahora se ha hecho tan patente que en la solución pacífica de los conflictos está la razón de ser del Estado, su origen primigenio. Los colombianos dejaron de creer en la justicia porque cada vez fue brindando menos garantías y menos protección. Al crimen su sumó la ausencia del castigo y en muchos  casos  a la ausencia  del castigo se sumó la venganza, en un círculo vicioso que es necesario romper de un tajo y para siempre. Para revitalizar el poder judicial, la propuesta de reforma plantea la creación de organismos autónomos de dirección, administración y manejo de su presupuesto, y abre las posibilidades para que ejerza la potestad reglamentaria en materias relacionadas con su propia organización administrativa. (subrayado fuera del texto)

Bajo estas premisas, el Gobierno Nacional propuso la creación de un “Consejo Superior de la Administración de Justicia”, compuesto por los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; un Magistrado de Tribunal; el Ministro de Justicia; un delegado del Presidente de la República y dos miembros expertos en administración, nombrados por el mismo Consejo. Como funciones a su cargo, se propusieron: 1) administrar la carrera judicial, 2) elaborar y ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial, 3) llevar el control del rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, 4) fijar la competencia de tribunales y juzgados, así como los límites de las divisiones del territorio para efectos judiciales, 5) dictar, con sujeción a la ley, las normas de funcionamiento de la administración de justicia, y 6) presentar proyectos de ley relativos a la organización y funcionamiento de la administración de justicia y los códigos de procedimiento. Adicionalmente, la propuesta incluía la creación de Consejos Seccionales, integrados por los presidentes de los tribunales respectivos, un juez perteneciente al distrito

 

correspondiente, el Gobernador del departamento o su delegado y otros miembros designados por el Consejo Superior.

Esta propuesta abrió una serie de discusiones alrededor de los diferentes aspectos inherentes a la composición, funciones, perfiles de los integrantes e interacción con la Rama Ejecutiva. Cuando se sometió a debate la propuesta, la denominación del organismo pasó a ser “Consejo Superior de la Judicatura”:

La unidad que se busca pretende convertir al Consejo en la institución responsable del funcionamiento integral de la administración de justicia. Por eso reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como las de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de candidatos a las posiciones judiciales, la de arreglar conflictos jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la rama

Uno de los aspectos que más llaman la atención, es la introducción de  un enfoque que estableciera elementos corporativos en el modelo de gobierno y gerencia judicial, discusión que no solo tendría repercusión sobre la conformación del organismo correspondiente, sino también en el perfil de sus miembros.

Se pretende concebir al Consejo Superior de la Judicatura como una empresa. Su carácter administrativo tendría como propósito modernizar todas las instituciones de apoyo al sistema judicial y concederle a la carrera administrativa de la rama, no sólo independencia, sino  un vigor suficiente para que sea la base de  la importante capacidad nominadora que se atribuya

(…)

Los miembros del Consejo deben tener las calidades que los habiliten para otorgarle a sus decisiones finales, en el campo jurisdiccional, la categoría de sentencias. Pero en su condición  de administradores, obrarán como miembros de una junta directiva. Es ésta una concepción nueva de la condición de Magistrado, que los aparta de la estricta función procedimental que hoy los caracteriza”

De cualquier manera, existían dudas sobre la conveniencia de depositar en  cabeza de este organismo, tanto la función administrativa como la función disciplinaria. Por tal razón, en la ponencia minoritaria sobre su creación se llamó la atención sobre el hecho de que “mezclar en un mismo organismo funciones  tan disímiles como son las del manejo de la carrera judicial, de los recursos presupuestales y la decisión sobre las acusaciones por faltas disciplinarias a abogados, jueces y magistrados, implicaría que dicho organismo estuviera

 

compuesto por personas al mismo tiempo economistas, administradoras, abogadas, expertas en relaciones industriales o asuntos de  personal, hecho que no se garantiza al exigirles que reúnan los requisitos necesarios  para  ser elegidos Magistrados de la Corte, los cuales no persiguen estos objetivos”. Asimismo, se propuso en esta ponencia minoritaria la adición de otras funciones al Consejo Superior, como la elaboración de planes y programas de desarrollo financiero, físico y de recursos humanos de la Rama, elaborar su presupuesto anual de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, el cual se incorporará al Presupuesto General de la Nación, sin modificaciones.

En la discusión correspondiente, la propuesta minoritaria fue derrotada, cerrando así esta importante discusión en relación con cuál es el tipo de modelo idóneo para el organismo de gobierno y gerencia judicial, así como las características, perfiles profesionales y experiencia deseables para sus miembros; cuyos efectos se siguen contemplando actualmente,  siendo este uno de los puntos que se abordan en la presente propuesta  de  reforma constitucional a la justicia.

 

 

Defectos del sistema adoptado

 

“Nuestra administración de justicia viene enferma; desde hace varias generaciones padece de  males que se volvieron endémicos, algunos de ellos agravados por otras dolencias mayúsculas que aquejan al país con repercusión inmediata sobre ella.” Fernando Hinestrosa, 2003

 

 

Teniendo en cuenta las observaciones realizadas por diferentes expertos en la Asamblea Nacional Constituyente, vale resaltar que el esquema del Consejo Superior de la Judicatura adoptado en la Constitución de 1991 no cumplió con muchas de las expectativas de la señalada asamblea. Como lo explica la Dra.  Ana María Ramos, la creación del Consejo Superior de la Judicatura constituyó un avance en la autonomía de la Rama Judicial. Sin embargo, la  falta  de impacto en la independencia judicial y en el fortalecimiento de las capacidades del sistema  de justicia ha generado la necesidad de una reforma a este órgano  de gobierno y gerencia.

Ahora bien, como lo afirman diferentes expertos esta situación no responde exclusivamente al contexto colombiano sino que el modelo francoitaliano importado de consejos judiciales no trajo las soluciones esperadas a los problemas de los diferentes sistemas de justicia.

Así, desde el Banco Interamericano de Desarrollo se viene hablando sobre esta

 

problemática desde las últimas décadas:

“Normalmente, en América Latina las judicaturas son débiles, demasiado politizadas y fuertemente dependientes del Ejecutivo por numerosas razones. Solo en estos últimos años, la reforma judicial ha llegado a convertirse en un tema político importante. Un problema corriente  en estos países es que las magistraturas no actúan como mecanismos efectivos de vigilancia y control político”.

La evidencia ha ratificado la importancia de estas discusiones y los elementos que quedaron sobre la mesa, sin una solución definitiva. Las reflexiones durante la década  de los noventa ya daban cuenta sobre los problemas ocasionados por la estructura del órgano de administración judicial, sus dinámicas de funcionamiento y su interacción con las demás altas cortes y, en general, con los jueces y empleados judiciales.

Así, las reflexiones presentadas a partir de la puesta en funcionamiento de este esquema también han apuntado a la crítica sobre los perfiles definidos para los integrantes del Consejo Superior de la Judicatura, señalando, por ejemplo, que estos descartan “cualquier oportunidad para que una actividad de administración, sea dirigida por un profesional en esto. (….) Es casi como si se prohibiera tener algún vínculo con las disciplinas de la administración, para acceder a un cargo de funciones absolutamente administrativas”. Lo anterior contrasta con los perfiles definidos para la conformación de los Consejos Seccionales de la Judicatura, donde por vía de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, si bien se mantuvo el requisito mínimo de formación en Derecho, sí se hizo un reconocimiento expreso sobre la afinidad en la formación y la experiencia de sus integrantes en ciencias administrativas, económicas o financieras, conforme a lo cual, “si bien se mantiene la condición de que los administradores deban ser no administradores, por lo menos ya no     se les censura el haber tenido contacto con estas ciencias, y por el contrario, se toma como condición el haber adelantado especialización en este campo y el haber tenido experiencia profesional al respecto”.

Por último, se ha llamado la atención acerca de la interlocución entre el órgano de gobierno judicial y la propia Rama Judicial, destacando que las dinámicas propias de su funcionamiento implican dificultades para la toma de decisiones con suficiente soporte técnico, así como problemas internos de gobernabilidad. Al respecto, la profesora Linn Hammergren anotaba que “el problema consiste en que no se logra un equilibrio real entre la separación de lo judicial y lo político, y tampoco se logra crear un mecanismo ideal para lograr una buena gestión administrativa. En cualquier caso se dice que no va a lograrse la independencia de los miembros del Consejo, pues siempre van a sufrir las presiones de quienes los eligen”.

Una interesante conclusión sobre este conjunto  de dificultades, fue  esbozada por el profesor Roberto Junguito, al efectuar un balance sobre la gestión del esquema de gobierno y gerencia judicial diseñado en el país, quien hizo un

 

llamado a reflexionar sobre el carácter de este tipo de funciones y replantear si para ello se necesita una sala conformada por abogados, tanto en  el  nivel central como en el territorial, o si por el contrario, estas funciones podrían ser encargadas a una oficina de asuntos administrativos.

 

 

Intentos de reforma más recientes

 

Las discusiones acerca del ejercicio de la función de gobierno y gerencia de la Rama Judicial han sido, prácticamente, una constante dentro de los  debates sobre reforma a la justicia durante las últimas décadas. Así, de 15 proyectos de reforma a la justicia analizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho entre 2002 y 2016, 10 contenían propuestas de ajuste al modelo de gobierno judicial.  A continuación se resumen las propuestas que se han presentado durante dicho lapso de tiempo:

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 10  de 2002 Senado.  Por  medio del cual   se reforma la Constitución Política en materia de administración de justicia. Autor: Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos.

Este proyecto de reforma constitucional a la justicia fue radicado en el Congreso en el marco de la agenda normativa del primer Gobierno del residente Álvaro Uribe Vélez, habiendo hecho parte de sus propuestas de campaña (manifiesto democrático), específicamente dentro de su Eje temático de seguridad democrática.

Entre los puntos que se encontraban en dichas propuestas se encontraban los ajustes al modelo de gobierno judicial, revisando el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura. Así, en la exposición de motivos se señalaba que “Como no podía ser de otra manera, se ha revisado la muy compleja estructura funcional que la Constitución de 1991 le dio a esta rama del poder público, eliminándose el Consejo Superior de la Judicatura, que desaparece después de largos y muy costosos esfuerzos del país y sin dejar huella ni impronta que la haga recordar con nostalgia”.

Así,  se propuso que  la administración de la Rama Judicial estaría a cargo de una entidad administrativa autónoma, que se conocería como la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial y estaría dirigida por el Consejo Superior de la Administración de Justicia. Su conformación se integraría por siete Consejeros, así: su Presidente, elegido por el Senado  de  sendas ternas enviadas por cada una  de  las altas cortes por un período de cuatro años, los presidentes de la   Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, quienes podrían delegar su representación en los vicepresidentes, un funcionario de carrera judicial elegido directamente por los miembros del poder judicial, un miembro elegido por las Facultades de Derecho que cuenten con

 

más de 20 años de existencia, los cuales serían elegidos  para  períodos  de cuatro años; y por el Ministro del Interior y de Justicia o el Viceministro encargado de los asuntos de Justicia y el Derecho.

Se proponía que dicho Consejo no fuera de carácter permanente, reuniéndose por derecho propio y de manera ordinaria una vez al mes o extraordinaria  cuando su Presidente lo convocaren y ejerciendo sus funciones con el apoyo de las unidades que conformen la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial.

 

 

Proyecto de Ley Estatutaria 112 de 2004 Senado. Por el cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. Autora: Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, Lucía Arbeláez de Tobón.

 

 

En el año 2004 el Consejo Superior de la Judicatura, presentó un proyecto para reformar la ley estatutaria de administración de justicia. Según sus palabras, “a ocho años de la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, resulta oportuna su evaluación, con el fin de promover los ajustes que permitan superar las dificultades en su aplicación y optimizar los mecanismos e instrumentos allí previstos”.

Entre las propuestas contempladas en dicha iniciativa, se encontraban la participación del Consejo Superior de la Rama en el CONPES, así como la dotación a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de instrumentos excepcionales de  descongestión  para una real urgencia judicial y la aplicación de la Extensión Jurisprudencial a los procesos Judiciales.

Para garantizar la participación efectiva de los diferentes órganos que integran  la Rama Judicial, se proponía fortalecer la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial mediante la función de coadyuvar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en la fijación de las políticas públicas relacionadas con el Gobierno y administración del sector jurisdiccional de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. Se precisaban los términos para que se rindieran conceptos previos a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la vez que se incluían funciones que dinamizan su efectiva participación en la construcción de los planes y programas destinados al mejoramiento de la Administración de Justicia.

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 10 de 2008 Senado. Por el cual se reforman unos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones. Autor: Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio.

 

 

El Gobierno Nacional consideró necesario, dentro del propósito de afianzar la autonomía e independencia de  la Rama  Judicial, presentar a la consideración del Congreso un proyecto de acto legislativo, por medio del cual se modificaban algunas disposiciones constitucionales, abarcando aspectos relacionados con la eficiencia de la administración de justicia y la modificación al esquema de gobierno de la Rama Judicial.

En esta última materia, se consideró que,

“La recomposición de la actual Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos de la modificación que se introduce al artículo 254 de la Constitución, sala que, con la reforma, se denominará Sala de Gobierno, no sólo recoge características de modelos de Consejos Generales de la Magistratura europeos y  americanos.  También  se basa en estudios y recomendaciones provenientes de algunos sectores de la misma Rama Judicial que han manifestado al Gobierno Nacional su insatisfacción con respecto al actual funcionamiento de esta.

Con tal propósito, y como se explicará más adelante, el Gobierno considera necesario otorgar a la nueva Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, que surge de la reestructuración, facultades constitucionales especiales, que le permitan expedir reglamentos autónomos en forma directa y permanente, a fin de resolver todas las situaciones relacionadas con la simplificación de los trámites judiciales y administrativos, que hagan visible la celeridad de los procesos, con el objeto de eliminar, en forma definitiva, la frustrante congestión judicial y especialmente, para permitir el fácil acceso a la justicia por parte de los ciudadanos, lo que constituye un derecho fundamental consagrado en la Carta Política de 1991”.

De esta forma, la propuesta contenida en este proyecto de acto legislativo buscaba modificar la estructura y funcionamiento de la administración de la Rama Judicial, así: por una parte, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se denominaría Sala de Gobierno, la cual tendría facultades constitucionales especiales para expedir reglamentos autónomos en forma directa y permanente. Su conformación se compondría de los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, y tres magistrados comisionados, uno por cada una de estas corporaciones judiciales. El Ministro del Interior y de Justicia, o su delegado, podría ser invitado a las sesiones de la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura y participar en sus deliberaciones, con  voz pero sin voto, exclusivamente cuando se tratare de atender asuntos relacionados con el presupuesto, la seguridad y el orden público en los distintos distritos judiciales.

A su vez, se propuso la creación de la Gerencia de la Rama Judicial, siendo el Gerente elegido por la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, mediante concurso de méritos, para un periodo de cuatro años. Entre sus

 

funciones se  proponía  el  ejercicio  de la representación  legal de  la Rama  Judicial y cumpliría  las funciones que  le señalare la ley,  bajo la orientación, coordinación    y supervisión de la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura.

 

 

Informe Final de la Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia. Comisión creada mediante el Decreto 4932 del 18 de diciembre de 2009, presidida por el Dr. José Alejandro Bonivento.

 

 

Mediante el Decreto 4932 de 2009, expedido por el Ministro del Interior y de Justicia, se creó una comisión de expertos para evaluar la posibilidad y alcance de una reforma estructural a la justicia. Esta se denominó la “Comisión Bonivento” en virtud de que fue presidida por el Dr. José Alejandro Bonivento Fernández, ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, el  Consejo  de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura. La Comisión estuvo conformada por reconocidos juristas, académicos y ex magistrados de Altas Cortes, contando con el trabajo de Secretaría Técnica por parte de la Corporación Excelencia en la Justicia.

Entre los ejes del Informe Final de la Comisión de expertos se encontraban la autonomía e independencia de la administración de justicia, para lo cual se presentaron diversas propuestas en relación con el esquema de gobierno de la Rama Judicial. En este sentido,

“Para la Comisión, el actual esquema de administración no ha dado los resultados previstos por el Constituyente, derivados de un diseño que no cuida de establecer mecanismos de jerarquía ni de coordinación entre las Altas Cortes y el nuevo ente que creaba; se  produjo desde  el comienzo un distanciamiento entre el Consejo Superior de la Judicatura y el restante estamento de la Rama Judicial, hasta el extremo de que se adoptaban decisiones que no se consultaban con los órganos jurisdiccionales respectivos, contrariando un principio de unidad de gobierno y con debilitamiento de la gestión misma por la fragilidad de la estructura y restringiendo la participación en el diseño de determinadas políticas administrativas”.

Conforme a lo anterior, entre las propuestas sugeridas por la Comisión de Expertos se encontraba la transformación del Consejo Superior de la Judicatura en Consejo Nacional de la Administración Judicial, como órgano de gobierno de la Rama Judicial, conformada por los presidentes de las Altas Cortes, recomendando que cada una dichas Cortes se encargare de reglamentar, a su interior, la manera de permitir el desempeño de tales Dignatarios en ejercicio de todas funciones previstas para el Consejo con cierta continuidad, como eximirlos transitoriamente de funciones jurisdiccionales, de ampliación del período presidencial a más de un año para aprovechar las experiencias, del nombramiento de asistentes, preferencialmente expertos en finanzas, economía

 

  • administración, para que acompañen a los Presidentes en la labor de administración y gobierno, durante el tiempo que integraren dicho

También se propuso que el Consejo Nacional de la administración Judicial estuviera integrado por un miembro designado por cada una de las tres Altas Cortes, de carácter permanentes, abogados o profesionales en economía, administración o ciencias afines, para un  total de seis integrantes. En cuanto a su funcionamiento, se propuso que por lo menos dos veces al año el Consejo Nacional de la Administración Judicial debería sesionar con la asistencia obligatoria del Ministro de Justicia, del Ministro de Hacienda, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Director General de Planeación, de dos funcionarios o empleados de la Rama Judicial, de un Delegado de las Jurisdicciones Especiales, de dos abogados designados por los Colegios de Abogados, un delegado de los Colegios de Notarios, con el fin de apoyar y asesorar a la Rama Judicial en la articularlas políticas del sector justicia y de servir de interlocutor con todas las ramas del poder público.

La Comisión de Expertos también propuso crear dentro del Consejo Nacional de la Administración Judicial, una Dirección General de la Administración Judicial, de índole técnica y ejecutiva, que cumpliera funciones de planeación, recursos humanos, presupuesto, informática, con sujeción a las políticas y decisiones del Consejo. En complemento, la propuesta contemplaba la consagración constitucional de la Escuela Judicial, a cargo del Consejo Nacional de la Administración Judicial. Su función central sería la formación, capacitación y actualización de los servidores de la Rama Judicial.

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara. Acumulado con los  Proyectos  de Acto  Legislativo  09,  11,  12 y 13 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara. Por medio del cual se reforma la Constitución Política en asuntos relacionados con la justicia. Autor: Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras

 

 

El 25 de agosto de 2010 el  Presidente de  la República presentó ante cada una de las Altas Cortes (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo  de Estado y Consejo Superior de la Judicatura) el primer borrador del Proyecto de Reforma Constitucional a la Justicia, además de ponerlo a disposición y estudio de la ciudadanía en general.

El 13 de septiembre de 2010 se instaló la Mesa de Justicia, consistente en sesiones de trabajo de socialización del Proyecto de Reforma a la Justicia llevadas a cabo entre el 13 y el 15 de septiembre de ese año.

Adicionalmente, se expidió el Decreto 4095 del 4 de noviembre de 2010, por medio del cual se creó la Comisión Interinstitucional para la Reforma a la

 

Justicia, la cual estaría conformada por el Ministro del Interior y de Justicia (quien la presidiría), el Viceministro de Justicia y del Derecho, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente  del Consejo de Estado,  el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación y el doctor Manuel José Cepeda Espinosa (ex Presidente de la Corte Constitucional). Además, estuvieron como invitados permanentes la Corporación Excelencia en la Justicia, Asonal Judicial y los Presidentes de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

La Comisión se encargó en esencia de analizar los temas fundamentales a ser modificados para garantizar la eficacia de la administración de justicia, teniendo en consideración las iniciativas y sugerencias de particulares y entidades privadas y públicas, y de elaborar los proyectos de normatividad en la materia.

Producto de este proceso, se radicó la correspondiente propuesta de reforma constitucional a la justicia, donde se contemplaron aspectos tales como la revisión y modificación del esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial. Al respecto, se estableció en la exposición de motivos de la iniciativa, lo siguiente:

“Es preciso poner de presente que con una reforma a la estructura de la Rama Judicial en lo que a su administración se refiere, los objetivos que inspiraron al Constituyente del 91 para la creación del Consejo Superior de la Judicatura no  deberán  ser afectados, pues no  se deberá extraer de la Rama Judicial la administración y gobierno de la misma, por ello, no debe entenderse que las funciones del Consejo Superior de la Judicatura vayan a ser eliminadas, por el contrario, lo que se pretende  es trasladarlas a un ente nuevo, diferenciando funciones especificas, optimizando facultades y acabando con dualidades funcionales engorrosas e ineficaces.

Finalmente, vale la pena traer a colación en términos generales, las principales dificultades relacionadas con el Gobierno del Poder Judicial, las cuales fueron identificadas en el “Estudio comparado sobre gestión presupuestaria y gestión administrativa de cortes y tribunales y tratamiento estadístico de la información sobre el funcionamiento del sistema judicial”, elaborado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas – CEJA, varias de las cuales resultan aplicables al caso colombiano y que hemos señalado de forma particular en el presente documento.

Dichas conclusiones del mencionado estudio son las siguientes:

“(i) Superposición de competencias en esas mismas funciones por parte de organismos distintos, lo cual genera disputas de  poder entre las altas cortes y los Consejos de la Judicatura.

 

  • Mecanismos inadecuados para la toma de decisiones administrativas, debido a la réplica al interior de las instituciones de los sistemas que se utilizan en el campo jurisdiccional, llevando incluso a la conformación de expedientes
  • Decisiones ejecutivas adoptadas por organismos colegiados, que por permitir -como es natural- la negociación entre los miembros, generan demoras y desvían los argumentos técnicos en las que ellas deben sustentarse
  • Falta de calidad y oportunidad de la información que fundamente la toma de
  • Falta de cantidad y calidad y apoyo técnico para el análisis de información relacionada con temas de gestión, así como de formación académica de los miembros del órgano de gobierno para este tipo de temáticas.
  • Falta de criterios -o de divulgación de los mismos- para la toma de decisiones, lo cual genera una sensación de poca transparencia en el órgano de gobierno”.
  • Falta de separación entre las funciones de definición de políticas, ejecutivas y de control. Esto deriva en que el órgano de gobierno asuma funciones de ejecución, a lo cual se suma la percepción de que ellas afirman su poder y autonomía”.

Así pues, no obstante se avanzó de forma significativa con la creación de un órgano de administración y gobierno al interior de la Rama Judicial, hoy en día se requiere de una revisión y reforma que permita consolidar los logros alcanzados y resolver las problemáticas actuales que desdibujan los fines para los cuales fue creado el Consejo Superior de la Judicatura”.

Se propuso, entonces, la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura, trasladando sus funciones a un órgano de gestión eficiente, independiente y que genere unidad en la Rama Judicial, dedicado exclusivamente a las funciones de Gobierno y Administración judicial a un nuevo organismo, denominado Consejo Superior Judicial, compuesto por una Sala de Gobierno y una Gerencia de la Rama Judicial

Bajo la propuesta inicial, dicho Consejo estaría conformado por la Sala de Gobierno, integrada por los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado (previendo la posibilidad de que los reglamentos de las Corporaciones contemplaran el relevo de ciertas funciones jurisdiccionales a su cargo para poder atender sus deberes en dicho organismo), así como un delegado de cada una de dichas cortes y un delegado escogido por los magistrados y jueces, con periodos de 4 años. Dichos delegados debían ser profesionales, especializados y con maestría en ciencias administrativas,

 

económicas o financieras, con experiencia mínima de veinte años en actividades relacionadas con dichas profesiones.

Se proponía que en la Sala de Gobierno  actuaran,  con  voz  pero  sin  voto,  el  Fiscal General de  la  Nación,  el  Ministro  de  Justicia y del Derecho y el Gerente  de la Rama Judicial. El texto de la reforma pretendía  que  se  integraran profesionales idóneos y especializados en materias afines a la administración y gerencia, motivo por el cual se establecía que los delegados de las Altas Cortes debían reunir una serie de requisitos  mínimos  que  garantizaran  la conformación  de un cuerpo colegiado  interdisciplinario  en  donde  las  materias  se  discutieran,  no sólo bajo óptica y estructura de un profesional del derecho, sino con la activa participación de profesionales en ciencias administrativas,  económicas  y financieras, orientando así las políticas bajo parámetros legales y  criterios gerenciales y  administrativos.  Dicho  gerente  debía  ser  profesional, especializado y con maestría en ciencias administrativas, económicas o financieras, con  experiencia mínima de veinte años en actividades relacionadas con dichas profesiones.

Adicionalmente, se contemplaba la creación de la Gerencia de la Rama Judicial dentro del Consejo Superior Judicial, a cargo de un Gerente elegido por la Sala de Gobierno, con las funciones de ejecutar los planes sectoriales y el presupuesto, así como la administración del recurso humano, y del  Sistema Único de Información y Estadísticas Judiciales, de la carrera judicial, y de las demás actividades administrativas de la Rama.

Cabe anotar que dicho proyecto culminó su trámite en el Congreso de la República, siendo posteriormente objetado en junio de  2012 por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, las cuales fueron acogidas por el Congreso de la República, disponiéndose así el archivo de la iniciativa. Dicha actuación resultó posteriormente avalada por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-474 de 2013.

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 11 de 2011 Senado.  Por medio del cual se reforman los artículos 78, 86, 116, 179 a 181, 183, 184, 228, 230 a

232, 237, 238, 241, 254 a 257, 264 y 265 de la Constitución Política de Colombia. Autor: Presidente del Consejo de Estado, Mauricio Fajardo.

Este proyecto de Acto Legislativo, preparado por el Consejo de Estado y radicado en la misma época en que se presentó la iniciativa gubernamental anteriormente analizada, tenía como propósito hacer frente a las dificultades y mejorar las condiciones para la interacción entre los ciudadanos y la administración de justicia, en el marco de la resolución de controversias. Esto en torno a tres ejes temáticos, entre los cuales se encontraba la articulación de diversos mecanismos apuntalados en el fortalecimiento de la autonomía y de la independencia de la Administración de Justicia.

Para estos efectos, se consideró que “el esquema de administración de la Rama

 

Judicial diseñado por el Constituyente  de  1991  no  ha  producido  los  resultados por él queridos como consecuencia  de  no  haber  previsto  mecanismos  de  jerarquía ni de coordinación entre las Altas Cortes -Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y  Corte  Constitucional-  y  el  nuevo  ente  creado  para  acometer la función de administrar el funcionamiento del Poder Jurisdiccional; se produjo, por tanto, a lo largo de estos veinte  primeros  años  de  vigencia  de  la Carta Política de 1991, un nada  deseable  distanciamiento  entre  el  Consejo Superior de la Judicatura y los restantes estamentos de la Rama Judicial”. De conformidad con  lo anterior, la conclusión  mayoritaria del Consejo de  Estado fue  la necesidad de reformar, tanto  orgánica  como  funcionalmente  el  Consejo Superior de la Judicatura, bajo  la  premisa  de  mantener  el  espíritu  y  los derroteros apuntalados y avanzados por el Constituyente de 1991 en pro del reconocimiento y de la concreción de  la  autonomía  y  de  la  independencia  judicial. En este orden de ideas,  la  propuesta  presentada  por  el  Consejo  de Estado apuntaba al fortalecimiento de la dirección y la unidad de la gestión  del Poder Judicial.

Para tal fin, se propuso la división del Consejo Superior de la Judicatura en 3 Salas: la sala de gobierno, la sala administrativa y la sala disciplinaria. La Sala de Gobierno  estaría conformada por los Presidentes del Consejo de  Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, cada uno de  los cuales la presidirá por períodos institucionales y sucesivos de un año. La Sala  de Gobierno también estará integrada por un representante de los servidores públicos de la Rama Judicial, por el Fiscal General de la Nación, por un integrante de la Sala Administrativa y uno de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicho órgano tendría a su cargo la determinación de las políticas y directrices generales de funcionamiento de la Rama Judicial. Por otra parte, la Sala Administrativa estaría conformada por 6 directores de libre nombramiento y remoción, siendo 3 de ellos designados por el Consejo de Estado, 2 por la Corte Suprema de Justicia y 1 por la Corte Constitucional. En cuanto a sus perfiles, se proponía que la mitad fueran abogados con 20 años de experiencia profesional, y la otra mitad con título profesional en áreas administrativas, financieras o contables, con experiencia mínima de 20 años en cargos de dirección. Si bien se señalaba que la Sala de Gobierno  tenía a  su cargo las funciones de elaboración de directrices institucionales, planeación, formulación de políticas y regulaciones, no precisaba las funciones a cargo de la Sala Administrativa, limitándose a señalar que esta última se crearía para apoyar la adopción y la ejecución de las decisiones de la Sala de Gobierno.

Es importante tener en cuenta que este proyecto de Acto Legislativo resultó acumulado, tramitándose así junto a la iniciativa presentada por el Gobierno Nacional en la misma época (Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2011 Senado), cuyo contenido y trámite que finalizó en su archivo definitivo se explicó anteriormente.

 

 

Proyecto de Ley 137 de 2013 Senado. Por el cual se consulta al pueblo

 

para convocar una Asamblea Constituyente que reforme la Constitución Política en lo relacionado con la Justicia y la elección de sus delegatarios.. Autor: H. Senador, Juan Carlos Vélez Uribe.

 

 

Tras la situación ocurrida con el Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2011, surgió la discusión acerca de cuál sería la vía más idónea para lograr satisfactoriamente una reforma constitucional a la justicia. Se consideró que “la frustrada reforma a la justicia, nos conduce a que acudamos al constituyente primario para subsanar la imposibilidad del Congreso para adelantar la citada reforma y ante esta situación, consideramos que  no hay otra mejor salida que sea el mismo pueblo en su sabiduría quien organice a través de una Asamblea Nacional Constituyente la rama jurisdiccional del poder público y sea esta la que finalmente proceda a crear, interpretar, derogar y reformar los asuntos relacionados con la justicia y su administración, constituyente que debe estar conformada por los más preparados juristas”. Así, uno  de los planteamientos que surgieron apuntaba a que la única herramienta de la que dispone la ciudadanía colombiana era la convocatoria a una asamblea nacional constituyente, limitada al tema reformatorio de la justicia, para que fuera la misma ciudadanía quien se pronunciare, por intermedio de sus voceros (Constituyentes), sobre temas específicos.

Por ello el proyecto pretendía convocar al pueblo colombiano para que en votación popular decida si se establece una asamblea constituyente, acorde al artículo 376 superior, que reforme parcialmente la Constitución, con competencia excepcional para modificar las normas constitucionales contenidas en el Título VIII, relativas a la administración de justicia, la Rama Judicial y las normas constitucionales concordantes que sin pertenecer al mismo título confluyeran con la administración de justicia, incluyendo la elección de sus delegatarios.

Los principales temas a tratar por la asamblea constituyente para la reforma estructural, serían aquellos que relacionados, en primer lugar, con el Consejo Superior de la Judicatura, entre otros de trascendental importancia.

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 18  de 2014 Senado.  Por  medio del cual   se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones. Autor: Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos y el Ministro de Justicia y del Derecho, Yesid Reyes Alvarado.

 

 

Tras el referido archivo del proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, objetado por el Presidente de la República, se consideró que aún se encontraba vigente la necesidad de implementar una reforma de fondo a la

 

Administración de Justicia, situación que motivó al Gobierno Nacional a promover un nuevo  proyecto que abarcara varios de los aspectos discutidos en la anterior reforma fallida a la justicia. El eje en esta oportunidad fue la reforma a las instituciones de Gobierno de la Rama Judicial, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y la adopción de otras disposiciones relacionadas con el equilibro institucional de poderes, como la Comisión de Aforados y la prohibición de reelección presidencial.

En  relación con el primero de estos temas, la propuesta partía de reconocer   que,

“ante la constante solicitud de varios sectores de la sociedad, incluidos mayoritarios de la propia justicia, se elimina el Consejo Superior de la Judicatura, en su lugar se crea en cambio una estructura organizacional tendiente a la atención de las crecientes necesidades de ejecutividad que requiere la rama y para  no  menoscabar la  independencia  y  autonomía de la Rama Judicial, se crea un organismo que reemplaza la actual Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con representación de los distintos sectores de la jurisdicción, atendiendo los diversos niveles, empleados, Jueces, Magistrados de Tribunal y de Altas Cortes, con funciones encaminadas a la alta dirección que amerita este sector del Estado”.

En este sentido, se propuso en la versión inicial del proyecto de acto legislativo, la creación de un Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial, integrado por tres niveles de administración: la Sala de Gobierno Judicial, la Junta Ejecutiva y el Director Ejecutivo.

Sin embargo, la propuesta fue objeto de modificaciones durante su trámite, resultando en la conformación de un esquema compuesto por el Consejo de Gobierno Judicial, la Gerencia de la Rama Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En relación con el Consejo de Gobierno Judicial, se definió que sería el órgano encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley, postular las listas y ternas de candidatos que se definieran a su cargo, ejercer funciones reglamentarias, aprobar el presupuesto de la Rama Judicial y regular la Comisión de Carrera Judicial, creada también por conducto de esta reforma. Su conformación era de 9 miembros: los Presidentes de  la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, (nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años); un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces (elegido por ellos para un periodo de cuatro años); un representante de los empleados de la Rama Judicial (elegido por estos para un periodo de cuatro años); y tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. En relación con los perfiles de estos tres últimos miembros, se exigía que tuvieran diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública, propendiendo por la diversidad de perfiles académicos y

 

profesionales. En consonancia con otras iniciativas antecedentes,  se  permitía que mediante la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se determinaran los temas específicos para los cuales los ministros  del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.

También se creó la Gerencia de la Rama Judicial, en calidad de órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial. Además de ostentar la representación legal de la Rama Judicial, dicha gerencia tenía a su cargo las funciones de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el  proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. Como requisitos para tener el cargo de gerente de la Rama Judicial, se establecieron el título profesional, así como la acreditación de 20 años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas.

Por último, se establecieron sendas disposiciones transitorias para definir la entrada en vigencia de este nuevo esquema de gobierno y gerencia de la Rama Judicial.

Dicho proyecto fue aprobado por el Congreso de la República y se convirtió en el Acto Legislativo 02 de 2015. Sin embargo, la estructura básica de dicha reforma constitucional, en lo relacionado con el Gobierno Judicial y la Comisión de Aforados, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016 y otras decisiones complementarias (C-053, C-230 y C-373 de 2016 y C-094, C-112 y C-290 de 2017).

 

 

Proyecto de Acto Legislativo 19  de 2014 Senado.  Por  medio del cual   se reforma la Constitución Política en materia de Administración de Justicia y se reforma el equilibrio orgánico de frenos y contrapesos. Autores: Senadores por el partido Centro Democrático, Doctores, Paloma Valencia, Orlando Castañeda, José Obdulio Gaviria, Éverth Bustamante, Carlos Mejía, Paola Holguín, Susana Correa y otros; y Honorables Representantes a la Cámara por el mismo partido, Doctores, Samuel Hoyos, Pierre García, Carlos Cuero, Rubén Darío Molano y otros.

 

 

De manera similar a la iniciativa presentada por el Gobierno Nacional,

 

anteriormente reseñada, esta iniciativa parlamentaria se radicó en  el Congreso  de  la República bajo la premisa de  que se hacía necesario recuperar y proteger el sistema de pesos y contrapesos, en procura de estabilizar el enorme desequilibrio al sistema jurídico -procurando desvanecer la inseguridad jurídica- y mitigar las tensiones entre las altas cortes. En este sentido, se señaló  en relación con el Consejo Superior de la Judicatura, que, “después de 22 años de funcionamiento de esta Corporación, la justicia colombiana no es eficiente y esto en parte se debe a que la entidad encargada de su adecuado funcionamiento gerencial tampoco lo es. Fruto de una mal diseñada ingeniería constitucional y legislativa, se concibió al Consejo Superior de la Judicatura, para ser ineficiente, politizado y excesivamente burocrático. La forma en la cual tanto el constituyente como el legislador estructuraron esta Corporación hace que  la tarea de administrar la Rama Judicial resulte prácticamente titánica, en sumo compleja y como efecto de esto, la ineficiencia generalizada sea la regla general en el sistema judicial”. Como ejes de las problemáticas identificadas en el esquema de gobierno y gerencia de la Rama Judicial, se identificaron: a) carencia de conocimiento técnico de los administradores de  la rama,  para lo cual se criticó que “el Consejo Superior de la Judicatura llamado a ser el administrador de los recursos de la Rama Judicial, no requiere dentro de sus miembros del más alto nivel, la experticia técnica adecuada para a administración y adecuada gestión de sus recursos”; y b) excesiva burocracia y poca capacidad gerencial.

En consecuencia, se propuso eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarlo por la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, creando a su vez una Junta Directiva de Administración de la Rama Judicial y una Gerencia de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. La primera, compuesta por 9 miembros así: el Presidente del Tribunal Constitucional Supremo (única Alta Corte que se proponía crear en esta inciativa), quien la presidiría, dos Magistrados designados por el Presidente del Tribunal Constitucional  Supremo,  el Gerente de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, el Fiscal General de la Nación, un representante de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y 3 miembros de representación exclusiva nombrados por las tres 3 mejores Facultades de Derecho del país de acuerdo al promedio de los resultados de las pruebas de Estado.  En relación con los miembros nombrados por las facultades y el representante de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sus periodos serían de 4 años.

En relación con el Gerente de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, la propuesta  exigía que tuviera el título profesional de administrador de empresas o ciencias afines, siendo elegido por la Junta Directiva, teniendo a su cargo la función de representación legal de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial y con la calidad de funcionario de libre nombramiento y remoción.

 

 

Proyecto de Ley Estatutaria 130 de 2015 Cámara. Por medio del cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo número 2 de 2015, se

 

reforma la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones. Autores: Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos y el Ministro de Justicia y del Derecho, Yesid Reyes Alvarado.

 

 

Para efectos de poder materializar las reformas constitucionales introducidas mediante el denominado acto legislativo sobre equilibrio de poderes, el Gobierno Nacional elaboró una iniciativa que acompasara dichas disposiciones con el contenido de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996),

Así las cosas, la iniciativa se concentraba en el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial. Se  partió  de la  premisa  de que el diseño de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (el cual desaparecería en virtud del acto legislativo de equilibrio de podres, para establecer en su lugar el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial), era errado porque confundía tres funciones que deberían estar separadas: el gobierno, la administración y el control.

Entre los puntos abordados por el proyecto, se encontraba el propósito de desarrollar una distinción clara entre funciones de gobierno y funciones de administración de la Rama Judicial. Así, se proponía que el Consejo de Gobierno Judicial debía ocuparse del gobierno de la Rama, es decir, de la definición de sus planes y políticas. Debía ser un órgano de concertación de las grandes decisiones de la Rama Judicial que, por su entidad e importancia, requieren la participación democrática de los distintos niveles de la Rama.

La Gerencia     de la      Rama      Judicial,      a      su      vez,      tendría      a cargo la Administración de la Rama Judicial: los aspectos cotidianos que requieren una institucionalidad robusta y para cuya decisión no es necesaria ni útil la deliberación por parte de un órgano colegiado y representativo.

Otro punto de esta iniciativa se refería al establecimiento de controles efectivos para evitar el abuso del poder. De esta forma, el proyecto buscaba evitar los riesgos de una “súper gerencia”. Por ese motivo se establecen controles efectivos a todas las decisiones de la carrera judicial, en cabeza  de una Comisión de Carrera Judicial. Además, se dejaban las funciones de control interno a una Auditoría de la Rama Judicial nombrada directamente por el Consejo de Gobierno Judicial, no del Gerente. También se ordenaba desconcentrar la Gerencia de la Rama Judicial en Gerencias Regionales y se especifican algunas funciones mínimas de estas gerencias regionales.

Adicionalmente, se planteó como punto fundamental del proyecto la prioridad de las necesidades locales. Lo anterior, partiendo de  la premisa  de  que una falla del modelo de la Ley 270 de 1996 era su excesivo centralismo. Se proponía, entonces, desconcentrar las funciones de la Gerencia de la Rama Judicial en Gerencias Regionales. Estas regiones comprenderían varios Distritos Judiciales. Se ordenaba crear modelos de gestión incluso a nivel regional y organizar los

 

despachos judiciales de acuerdo con los mismos. Para esos efectos se flexibilizaba la organización básica del juzgado para permitir que se adoptaren distintos modelos de gestión dependiendo de las particularidades  de  cada región, distrito, circuito o municipio. Con esto la ley permitirá que los juzgados en distintas ciudades y regiones fueran organizados de manera distinta, dependiendo de las particularidades locales.

Otro punto fundamental del proyecto era la independencia judicial externa: Se mantiene firmemente el postulado del autogobierno de la Rama Judicial. Sin perjuicio de lo anterior, al Consejo de Gobierno Judicial podrían asistir los ministros y el Fiscal General de la Nación, pero únicamente para asuntos relacionados con sus áreas de competencia, y en ningún  caso  para el ejercicio de funciones electorales.

Por último, se destaca el punto de la transparencia, rendición de cuentas y buen servicio. En tal sentido, se  proponía  crear la  figura  del Defensor del  Usuario de la Rama Judicial, crear un banco de sentencias de todos los despachos judiciales del país que fuera accesible por vía electrónica, elevar el perfil del Auditor de la Rama Judicial, quien sería el responsable del control interno de la misma, establecer el deber del Consejo de Gobierno Judicial de celebrar audiencias públicas en temas de interés y adoptar medidas de transparencia en  las elecciones. Además, se proponía complementar los deberes y prohibiciones existentes para redoblar la prohibición del cabildeo en la Rama Judicial,  de forma que las partes no pudieren acercarse a un juez en escenarios distintos al proceso para tratar temas relacionados con el respectivo trámite judicial.

Sin embargo, tras la declaratoria parcial de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015, mediante la mencionada sentencia C-285 de 2016, este proyecto de Ley Estatutaria resultó archivado el 15 de junio de 2016, encontrándose en dicho momento en el último de sus debates dentro del trámite legislativo, de manera que no se introdujeron modificaciones por esta vía a la  Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

Así las cosas, lo cierto es que a la fecha ninguna de las propuestas de reforma estructural a la justicia, que comporte una transformación sobre el modelo de gobierno y gerencia de la Rama Judicial, ha llegado a aprobarse e implementarse, siendo esta una deuda que persiste por parte del Estado colombiano y que sigue siendo una exigencia por parte de la ciudadanía y un consenso entre diversos estamentos y sectores de nuestra sociedad.

 

Líneas rojas de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016

 

En la sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional declaró inexequible el modelo del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial por múltiples razones, que la llevaron a considerar que ese modelo sustituía elementos esenciales definitorios de la Constitución Política de 1991.

Para sintetizar las razones de esa sentencia, y en lo que puede ser útil para la

 

propuesta de un nuevo modelo dentro de los límites trazados por la Corte como guardián de la integridad de la Constitución, a continuación se sintetizan las principales reglas o líneas rojas que trazó la Corte:

 

 

No se pueden incorporar componentes de un modelo corporativista o gremialista al órgano con competencias como el del Consejo de Gobierno Judicial

 

 

Es posible que las responsabilidades de gestión y las  del gerente se confíen a administradores, financieros, entre otros, pero estos deben tener una conexión con la Rama Judicial.

 

 

Se pueden incorporar instancias estrictamente técnicas de gestión subordinadas a los órganos de gobierno y administración, pero estas no pueden tener competencias de gobernanza judicial

 

 

Los miembros del órgano de gobierno deben ser permanentes encargados del ejercicio de las competencias de administración y gobierno (no puede ser un órgano de reunión periódica, más propio de un nivel directivo)

 

 

Debe existir continuidad en el ejercicio de los miembros (se debe reformar el periodo de los presidentes si se quiere algo parecido)

 

 

Es posible dejar sin infraestructura al Consejo siempre  y cuando se comporte como un organismo directivo de alto nivel (junta directiva) que define grandes líneas de acción de la entidad y que no tenga funciones de dirección y administración del poder judicial (estas últimas funciones las debería tener la Gerencia)

 

 

Los presidentes de las Cortes y representantes deberían dedicarse a: conformación de la cúpula de la justicia, postulación de listas y ternas de candidatos a jueces y magistrados o funciones de orden reglamentario sobre trámites

 

en los despachos judicial o en el sistema de carrera

 

 

Los expertos deberían dedicarse a: trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder judicial, aprobar el proyecto de presupuesto, supervisar la gestión del gerente de la Rama

 

 

Es legítima la participación de actores sociales y políticos en la gestión en la Rama Judicial pero no se precisa cómo; sin embargo, parecería que sería cuando estos no tienen voto.

 

 

La gerencia no puede  concentrar toda la capacidad operativa del llamado modelo de autogobierno judicial y debe tener en la práctica un referente superior que de modo efectivo encarne la idea de autogobierno judicial.

 

 

El gerente no puede ser el único que tenga a su cargo,  de manera exclusiva y excluyente, la mayor parte de funciones relacionadas con la conducción de la Rama Judicial

Debe responder a la lógica de configuración endógena del autogobierno

Debe tener controles inter-orgánicos que racionalice su actividad

No puede ser el único que tenga la gerencia y la administración del poder judicial y solo de manera compartida la gobernanza judicial

No puede definir las políticas de la Rama Judicial y a su vez después ejecutarlas

No puede aprobar el proyecto de presupuesto que él mismo presentó

No puede reglamentar los procesos administrativos y judiciales de los despachos y del sistema de carrera que también debe administrar.

Consideran que el gerente se desvincula del Consejo de Gobierno Judicial porque tiene un

 

periodo fijo de cuatro años

 

 

El órgano encargado de la administración y gobierno de la  Rama Judicial debe ser de composición homogénea, endógeno, permanente y autónomo del órgano titular

 

 

El órgano de ejecución debe:

Estar subordinado en la práctica al órgano de autogobierno

No puede manejar de manera independiente toda la estructura operativa

No puede tener competencias de gobierno de la Rama si de él no se predica el carácter endógeno que debe tener el órgano de gobierno.

 

 

Los principios del modelo propuesto

 

El modelo propuesto parte de varios principios generales. En primer lugar, es necesario distinguir entre la articulación, el gobierno y la gestión de la Rama Judicial. El propósito de la articulación es contar con una instancia de encuentro entre las diferentes jurisdicciones, el gobierno y la gestión de la Rama Judicial a través del ejercicio de la vocería y la decisión de los planes y reglas rectoras que se encuentran en cabeza de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, esto es, el Plan de Desarrollo Sectorial, el proyecto de presupuesto y el mapa judicial.

El órgano de gobierno es el espacio que permite definir las políticas necesarias para atender las necesidades de la Rama desde todos los  frentes,  así  como vigilar su ejecución, todo de conformidad con el Plan de Desarrollo Sectorial, el proyecto de presupuesto y el mapa judicial aprobados por la Comisión Interinstitucional. El órgano de gestión, en cambio, es responsable por ejecutar las estrategias que desarrollen las políticas del órgano de gobierno de la Rama.

En el marco de esta distinción entre gobierno y gestión, el órgano de gestión no debería tener una junta directiva distinta al órgano de gobierno, y debe ser liderado por un gerente que tiene a su cargo una estructura administrativa responsable por desarrollar los procesos misionales, organizacionales e informacionales de apoyo a la Rama Judicial.

En la propuesta del órgano de gobierno se siguen los siguientes principios:

 

El órgano de gobierno define políticas de  acuerdo  con  lo señalado  en el Plan de Desarrollo Sectorial,  el  plan  de  presupuesto  y  el  mapa judicial adoptados por la Comisión Interinstitucional. No gerencia recursos.

El órgano de gobierno debe hacerse cargo del seguimiento a la ejecución de las políticas que defina.

La función disciplinaria no debe ser parte del órgano de gobierno de la Rama Judicial. Es un componente del subsistema que asegura la cohesión de su operación.

La gestión de la rama judicial se distribuye recursivamente en el territorio nacional según lo defina la ley.

En consecuencia:

El órgano de gobierno no opera permanentemente, se reúne de manera temporal pero recurrente.

Sus miembros representan intereses legítimos (es decir, expectativas arraigadas en su experiencia en la praxis de la Rama).

Sus miembros deben tener períodos suficientes para darle estabilidad a las políticas que allí se formulen sin que dicho periodo termine asociado a su anquilosamiento.

Las políticas que responden a los planes de desarrollo, presupuestal y mapa judicial aprobados por la Comisión Interinstitucional, permiten la operación efectiva de la Rama con su proyección a largo plazo (las posibilidades de desarrollo innovador a futuro en relación con su entorno). Abarcan, entre otros, los ámbitos de:

Gestión estratégica

Gestión financiera (incluyendo la exploración de nuevas fuentes de recursos manteniendo la gratuidad del servicio).

Gestión administrativa. Gestión del talento humano.

Gestión de sistemas de información.

Gestión de atención al ciudadano y transparencia.

Por otra parte, para el órgano de gestión se tienen en cuenta los siguientes

 

principios:

 

 

La gerencia de la Rama es responsable de ejecutar las estrategias que desarrollen las políticas del órgano de gobierno de la Rama.

 

 

El propósito de la gerencia de la Rama es  gestionar sus recursos de manera ética (trasparente), eficaz (que cumpla las metas acordadas), eficiente (que haga un uso óptimo de los recursos) y efectiva (que cumpla con los propósitos establecidos).

 

 

La estructura administrativa de la Rama depende del gerente y es responsable de desarrollar los procesos misionales, organizacionales e informacionales de apoyo a la Rama Judicial.

 

 

El gerente de la Rama es nombrado y le reporta al órgano de gobierno de la Rama. Hace parte de éste con voz, pero sin voto.

 

 

El gerente debe tener un  equipo multidisciplinario que lo apoye en    la ejecución de las políticas de la Rama que dependa de él(ella).

Los anteriores principios son una guía útil para diseñar el modelo en concreto, y para dar sentido a las discusiones que  se den en  el órgano legislativo en los ocho debates legislativos que vienen sobre este punto. Los principios que  aquí  se enuncian son un buen fundamento para dar inicio a una discusión compleja pero necesaria para el mejoramiento de la justicia en nuestro país.

 

 

El modelo en concreto

 

Ahora bien, teniendo en cuenta los anteriores principios abstractos,  y  luego  de haber escuchado diversas opiniones  en  la  Comisión  Interinstitucional,  el  Gobierno Nacional propone el siguiente modelo. Este modelo busca, en  primer lugar, superar las falencias del  diseño  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura,  y en segundo lugar, no  incurrir en  los  vicios  de  constitucionalidad  detectados  por la Corte en la sentencia C-285 de 2016.

En este punto es necesario aclarar que esta propuesta, si bien parte de haber escuchado varias opiniones en la reunión con la Comisión Interinstitucional, no refleja ninguna de ellas en particular. Además, se debe anotar que en el marco

 

de esa Comisión hubo diversas propuestas, incluyendo propuestas de mantener  y fortalecer al Consejo Superior de la Judicatura en su forma actual, por lo cual el Gobierno invita al Congreso de la República a escuchar las diversas opiniones al interior de la propia Rama Judicial, y presenta esta  propuesta  propia como punto de partida para la discusión.

El modelo propuesto comprende tres niveles:

Un nivel de coordinación y articulación entre lo jurisdiccional y el gobierno de la Rama Judicial, en el cual los representantes de las jurisdicciones, el Fiscal General de la Nación y las bases de la Rama  Judicial concurren para tomar las decisiones rectoras de la Rama y representarla institucionalmente. En este nivel se ubicará la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.

 

 

Un nivel de gobierno propiamente dicho, en el cual un órgano técnico, actuando de  manera asimilable a una junta directiva, fija las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con el Plan de Desarrollo Sectorial, el proyecto de presupuesto y el mapa judicial aprobados por la Comisión Intersectorial. Este es el Consejo Directivo de la Rama Judicial.  Al mismo nivel, y paralelamente, un órgano con calidades jurídicas, conformado por juristas de las más altas calidades y provenientes de la carrera judicial, elabora las listas de candidatos a  magistrados  de  las altas cortes y fija las políticas sobre formación y gestión de conocimiento de la Rama Judicial de conformidad con el Plan aprobado por la Comisión Interinstitucional. Todo ello bajo el principio de autogobierno judicial.

 

 

Un nivel de gestión, en el cual se ubica toda la estructura administrativa que ejecuta las políticas adoptadas  en los anteriores niveles.  Se trata de la Gerencia de la Rama Judicial, que en todo caso, no interviene en decisiones concernientes a la carrera judicial. No   nombra   ni remueve a funcionarios judiciales.

Estos órganos no administran justicia. Por ese motivo, en el artículo 2, que propone reformar el 116 de la Constitución, se distingue  entre (i) los órganos que hacen parte de la Rama Judicial y (ii) aquellos que administran justicia. El sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial, conformado por los órganos que se han enunciado, hacen parte de la Rama Judicial, pero no

 

administran justicia. No cumplen funciones jurisdiccionales.

 

 

La Comisión Interinstitucional

 

La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial existe actualmente por disposición de la Ley 270 de 1996. Sin embargo, tiene un rol meramente consultivo. A esta se le presenta anualmente el presupuesto y cada  cuatro años el Plan Sectorial de Desarrollo, pero en la práctica no tiene incidencia en la decisión sobre estos instrumentos de política judicial. La Comisión es donde se encuentran las distintas jurisdicciones y donde se representan los intereses legítimos arraigados en la Rama. A ella concurren los presidentes de las cortes,  el Fiscal General de la Nación y un representante de las bases. En su seno se discute sobre los asuntos que conciernen a la Rama Judicial. Es tal su importancia, que ha sido para este proceso de reforma el foro natural de interlocución con el Gobierno Nacional.

La propuesta consiste en elevar su perfil a rango constitucional y darle precisas funciones decisorias, como la aprobación del Plan de Desarrollo, del proyecto de presupuesto, del plan de formación y del mapa judicial.

Además, esta Comisión define cada cuatro años los perfiles requeridos para los miembros del Consejo Directivo, los cuales deberán variar de acuerdo con las prioridades del Plan de Desarrollo. Así, por ejemplo, si las prioridades del cuatrienio incluyen la digitalización de los procesos judiciales, idealmente el perfil de alguno de los miembros del Consejo Directivo debería contemplar un conocimiento o experiencia específica en ese tema.

 

 

La Dirección General de la Rama Judicial

 

Además, para las políticas de la Rama que no tienen que ver con la carrera judicial y la formación judicial, se concibe un órgano con un perfil técnico, menos arraigado con el derecho. Se trata de una Dirección General de la Rama Judicial, compuesta a su vez por un Consejo Directivo y una Gerencia.

 

 

El Consejo Directivo de la Rama Judicial

 

Los miembros del Consejo Directivo serán nombrados también por las altas cortes. Deben ser personas con diversos perfiles, definidos para  cada cuatro años por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial de conformidad con las necesidades vertidas en el Plan Sectorial de Desarrollo. Deben tener una visión estratégica para la Rama y deben poder definir las políticas que le

 

permitan a la Gerencia de la Rama Judicial avanzar en cada cuatrienio de  acuerdo con las metas planteadas en el Plan Sectorial de Desarrollo. La norma propuesta (artículo 20 que modifica el 255 de la Constitución) señala los objetivos del Consejo, que consisten en “promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial”.

 

 

La Gerencia de la Rama Judicial

 

El Gerente de la Rama Judicial debe tener cierta autonomía, pero ligada también a un control efectivo del Consejo. No debe tener tanta autonomía que le permita actuar de manera desligada de las necesidades de  las  jurisdicciones, pero tampoco puede ser un funcionario de libre nombramiento y remoción, pues esto permite eventualmente que el Consejo le  vacíe  sus competencias. Por eso se propone que tenga periodos de dos años reelegibles. Su perfil tampoco es de jurista, es de administrador. Sus funciones tienen que ver con la gestión de los recursos, la ejecución del presupuesto, y en general, la ejecución de las políticas.

En este modelo es claro que los órganos colegiados no ejecutan, como ocurre hoy en día con el Consejo Superior de la Judicatura y sus unidades administrativas, las cuales duplican las funciones de las unidades de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

 

 

La  Comisión  de Carrera Judicial

 

En esta propuesta se mantiene el sistema de cooptación mixta establecido en la Constitución de 1991 para la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. La función actual del Consejo Superior de la Judicatura, consistente en elaborar las listas de candidatos con destino a la corporación nominadora, se trasladaría a una Comisión de Carrera Judicial, conformada por tres comisionados.

A estos comisionados se les exigen mayores requisitos que  los de  magistrado  de alta corte. Incluso, podrían eventualmente ser exmagistrados de altas cortes, pero solo aquellos que hayan cumplido un término de ocho años por fuera de dichas cortes, para evitar la operación de  la denominada puerta giratoria. La idea es que esta Comisión tenga a juristas de las más altas calidades,  que  además hayan ejercido durante diez años cargos en propiedad en la carrera judicial. Este requisito de pertenencia a la carrera permitirá a los comisionados ejercer su labor nominadora de manera concienzuda, y con el pleno conocimiento de los retos y las exigencias de la función de la magistratura.

 

Las responsabilidades de la Comisión de Carrera Judicial también incluyen la definición de las políticas de carrera judicial, la solución de controversias particulares relacionadas con la carrera, y la administración de la misma. Además, deberá elaborar el plan de formación y gestión de conocimiento para la Rama Judicial y nombrar al Director de la Escuela Judicial.

La Escuela Judicial estará adscrita a la Comisión de Carrera Judicial, con lo cual se consolidará una unidad y autonomía específica para el segmento del sistema de gobierno y administración judicial encargado específicamente de la carrera y de la gestión del conocimiento. Este segmento valora altamente el conocimiento jurídico y la experiencia judicial. Representa el núcleo de la independencia judicial, y asegura que la conformación de las altas cortes, así  como  de juzgados y tribunales, provenga de la propia Rama.

Por último, la Gerencia de la Rama Judicial (ver apartado 3.2.8.3.2) no tendrá injerencia en la ejecución de las decisiones de la Comisión de Carrera Judicial. Esta tendrá una estructura propia, denominada la Secretaría Ejecutiva. Con esto se ratifica que no habrá un “supergerente”. Las decisiones de carrera se quedan en la carrera.

 

 

El modelo frente a las falencias del Consejo Superior de la Judicatura

 

Se espera que el modelo propuesto avance en  una  mayor eficiencia y eficacia de la gestión de los recursos de la justicia. Al existir un único ejecutor de los recursos, que es el Gerente de la Rama Judicial, se podrán resolver los problemas actuales relacionados con la efectividad de la toma de decisiones. Al haber un único gestor administrativo, se superará la fragmentación existente en el Consejo Superior de la Judicatura.

Por otra parte, al fortalecer a la Comisión Interinstitucional como órgano de coordinación y articulación, y al dotarla con precisas funciones decisorias, se asegurará que las decisiones de la Dirección General de la Rama Judicial—que vendrá a reemplazar al Consejo Superior—se asegurará que las políticas de la justicia respondan a los intereses y las expectativas y necesidades de las jurisdicciones y de las bases de la Rama Judicial.

Cabe anotar que se han venido haciendo llamados en este sentido desde hace algunos años. Así, el profesor Roberto Junguito exaltó las bondades de la Comisión Interinstitucional, señalando que “dada la importancia de la Comisión, debería ser esta, la instancia donde se definan los aspectos cruciales de política pública en materia de justicia”.

Por último, con la Comisión de Carrera Judicial, se espera mejorar la calidad de las listas de candidatos a magistrado, al ser estas escogidas por juristas de las  más altas calidades, con requisito de pertenencia a la carrera judicial e incluso con requisitos mayores a los que se exigirán para los magistrados que serán

 

nominados.

Requisitos para magistrados de las altas cortes (artículo 10)

Además del aumento del requisito de experiencia de quince a veinte años, se plantea en la propuesta de reforma, exigir que para el cargo de magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se deban acreditar como mínimo cinco años de experiencia en el cargo de juez o magistrado. La norma indica que se pueden acreditar “en cualquier tiempo”, lo cual significa que no se trata de cinco años continuos, y no deben corresponder ni al principio ni al final de la experiencia, necesariamente.

Esta es una propuesta del Presidente Iván Duque, dirigida a que los magistrados de las altas cortes previamente hayan estado involucrados en el ejercicio de la función judicial, y a incentivar a los mejores abogados, aquellos que aspiran a ocupar las altas magistraturas, a ingresar a la carrera judicial.

Esta propuesta busca así fortalecer y dar mayor importancia a la carrera judicial. Con esta propuesta se entiende que los procesos de selección de las altas magistraturas no  pueden corresponder a los mismos concursos de  méritos que se aplican para las bases de la Rama Judicial, pero en todo caso se valora la experiencia en la Rama Judicial como elemento esencial para encabezar una jurisdicción.

Autonomía presupuestal (artículo 28)

Un clamor generalizado de la Rama Judicial tiene que ver con la suficiencia del presupuesto. En el Informe al Congreso del Consejo Superior de la Judicatura, correspondiente a la vigencia 2017, se indicó por parte del Consejo lo siguiente:

“La Rama Judicial requiere contar con una participación fija en el PIB tal como se ha solicitado reiteradamente por las Altas Cortes al Ministerio de Hacienda y al Gobierno Nacional como soporte al desarrollo y modernización del Poder Judicial. En tal sentido, existe una acción fijada dentro del Plan Decenal de  Justicia,  dado que entre los años 2000 y 2018 el presupuesto de la Rama Judicial ha tenido una participación en el Producto Interno Bruto, entre 0.36% y 0.40%, ésta última cifra, permanece constante durante los últimos cinco años consecutivos.

El Consejo Superior de la Judicatura ha visto limitado el avance en el cumplimiento misional por la falta de recursos financieros para poner a punto la prestación del servicio de justicia, por lo que se ha visto afectado el avance en el mejoramiento de las condiciones para el talento humano a cargo de la administración de justicia, para el desarrollo y cobertura tecnológica en todos los despachos judiciales, acorde a las necesidades de interoperabilidad, comunicaciones y seguimiento, así mismo, se ha impactado el avance en infraestructura física acorde con los

 

modelos de gestión y de seguridad.

De otra parte, no se ha llevado a cabo el ajuste estructural requerido para equilibrar la evolución de la demanda de justicia en los últimos 25 años, con la oferta de despachos para que los servidores judiciales cuenten con estándares sensatos en relación con el trabajo a su cargo.

Por otra parte, las asignaciones presupuestales de la Rama Judicial para la vigencia 2017 corresponden al 1.70% del Presupuesto General de la Nación con una variación de tan solo el 0.30% con relación al año 2000. Para el año 2018, se logró un leve aumento en la participación la que ascendió al 1.74%, sin embargo, las proyecciones en el marco del gasto de mediano plazo cubren únicamente el mantenimiento vegetativo de la Rama Judicial y no considera los retos ni los hitos propuestos en el Plan Decenal del Sistema de Justicia.”

En otros procesos de reforma ha figurado esta clase  de  propuestas.  Por ejemplo, la reforma a la justicia que se archivó en el año 2012, incluyó un compromiso específico de dos billones de pesos adicionales durante  los seis años siguientes para descongestionar la justicia, y un incremento durante diez años equivalente al IPC.

En cuanto a la situación presupuestal de la Rama Judicial, el Ministerio de Justicia cuenta con los siguientes datos:

Participación del Presupuesto Rama Judicial frente al Presupuesto General  de la Nación y Producto Interno Bruto – PIB. Años 2013-2018

 

 

 

 

 

Año

Presupuesto        Presupuesto         Presupuesto                          Presupuesto Presupues definitivo de  Funcionamiento        Inversión        PGN/PIB     Rama/PGN       Rama/PI

la Rama

2014 3.025.926 2.757.547 268.379 26,43% 1,51% 0,40%
2015 3.237.784 2.987.891 211.390 25,16% 1,59% 0,40%
2016 3.498.368 3.332.821 165.547 24,93% 1,62% 0,40%
2017 3.814.417 3.578.445 235.972 24,21% 1,70% 0,41%
2018 4.089.962 3.807.135 282.827 23,75% 1,74% 0,41%

 

B

 

 

 

 

 

 

Fuente: Informe al Congreso de la República 2017 – Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Fuente: DANE, MINHACIENDA y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Planeación – División de Programación Presupuestal

 

Estos datos indican que el presupuesto de la Rama Judicial  se ha  mantenido más o menos estable durante los últimos cinco (5) años. Si bien en términos

 

relativos se evidencia un leve aumento sostenido de la proporción del presupuesto de la Rama respecto del Presupuesto General de la Nación, este se mantiene en la misma proporción respecto al PIB.

En la elaboración de este proyecto, se han considerado las opciones de fijar un porcentaje mínimo del Presupuesto General o del PIB. Sin embargo, esas opciones podrían generar inflexibilidades al Presupuesto, y además, podrían convertirse más que en un piso para el presupuesto de la Rama Judicial, en un techo de la misma.

También se han analizado las opciones de establecer, en lugar de un porcentaje fijo, unas reglas procedimentales. En particular, se analizó el documento “Autonomía presupuestal responsable y transparente” elaborado en el año 2012 por Miguel La Rota, Carolina Bernal, Sandra Santa y Rodrigo Uprimny, investigadores de Dejusticia. Consideraban en ese entonces los investigadores que

“Bajo las actuales condiciones, de bajo nivel de diagnósticos, control de los procesos y evaluación de resultados de los esfuerzos de política judicial, asignar más recursos –que pueden ser muy valiosos para muchos otros temas- puede esquivar las problemáticas de la Rama, y en últimas, gastar dineros sin mecanismos que muestren su necesidad y ejecución apropiada”

Sin embargo, encontraban razones para fortalecer la autonomía presupuestal de  la Rama Judicial, y propusieron un mecanismo consistente en

 

 

“la adopción de un situado judicial que: (a) mantenga cierto nivel presupuestal dirigido al SJ [Sistema de Justicia], que a su turno sea decidido y pueda ser modificado por una ley estatutaria, (b) exija un mínimo nivel de justificación empírica de parte del Consejo Superior de la Judicatura o quien haga sus veces, y (c) prevea mecanismos que permitan su inaplicación en situaciones específicas, que a su turno pueden requerir de un procedimiento decisorio exigente.”

La propuesta del Gobierno Nacional en esta oportunidad sigue a grandes rasgos esa propuesta, aunque la varía en algunos detalles. Esta se refleja en el artículo 28 que reforma el 350 de la Constitución. El ciclo presupuestal para la Rama Judicial tendría los siguientes pasos. En primer lugar, cada cuatro años se fija en el Plan Nacional de Desarrollo una tasa mínima de crecimiento del presupuesto de la Rama Judicial. Este es el instrumento idóneo para fijar dicha tasa, pues es en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo que se fijan las metas de todo el Estado para los siguientes cuatro años, y en ella concurren todas las entidades del Estado en un proceso deliberativo ante el Congreso.

En segundo lugar, cada año se debe respetar este porcentaje en la elaboración del proyecto de presupuesto.

Ahora bien, para mantener la flexibilidad en casos de choques externos y otros

 

eventos de contracción del presupuesto nacional, el Gobierno cuenta con la posibilidad de solicitar al Congreso de la República una disminución de la tasa de crecimiento, pero esto lo deberá aprobar el Congreso por mayoría calificada  y habiendo oído a la Comisión Interinstitucional.

Así, en lugar de reglas sustantivas fijas, se proponen unas reglas procedimentales, que pueden resultar más efectivas en el logro del objetivo de una mayor autonomía presupuestal para la justicia, que refleje su lugar en el Estado colombiano como una rama independiente del poder público.

Agilización del proceso penal (artículo 18)

En este punto la propuesta de reforma incorpora  un aspecto que hace parte de  un proyecto más amplio de revisión del sistema penal acusatorio. En materia constitucional, esta revisión requiere un ajuste puntual al artículo 250 de la Constitución. En la actualidad, debido a la restricción constitucional, que impide al juez de control de garantías ejercer funciones de conocimiento, estos jueces no tienen la posibilidad de dictar sentencia incluso cuando el imputado ha aceptado cargos. Esta circunstancia lleva a que, cuando se han aceptado cargos, se deba solicitar una nueva audiencia ante un juez con funciones de conocimiento para la individualización de la pena.

Esta circunstancia paradójica lleva a demoras en  el sistema  penal acusatorio. Las demoras son comunes en ese sistema, como se ve en el recuadro a continuación. Por supuesto, la necesidad de nueva audiencia en el caso de aceptación de cargos es apenas uno de muchos factores que generan estas demoras y quizás no es el principal. Pero es el único de rango  constitucional,  por lo cual el Gobierno considera procedente y oportuno remover una barrera constitucional para una posible reforma al régimen procesal penal.

Duración promedio de las audiencias en el proceso Penal

 

 

 

  Audiencia Audiencia Audiencia Audiencia
de preparatori juicio oral de lectura
formulació a   de fallo
n               de      
acusación      
Tiempo Promedio entre

la citación y el inicio

44           días

corrientes

43           días

corrientes

102       días

corrientes

31         días

corrientes

Rango     (calculado días corrientes) en 0 – 569 días corrientes 0 – 218 días corrientes 0     –     781

días corrientes

1     –     290

días corrientes

Número    de    procesos en que hubo al menos

un aplazamiento

29 19 34 22

 

Rango       (número       de aplazamientos              por

proceso)

1 – 5 1 – 7 1 – 7 1 – 4
Tiempo Promedio entre

el inicio y la finalización

8             días

corrientes

6             días

corrientes

67         días

corrientes

3           días

corrientes

Rango 5 minutos –

213         días corrientes

10

minutos       –

186         días corrientes

5 minutos –

490       días corrientes

3 minutos –

183       días corrientes

Número    de    procesos en que hubo al menos

una suspensión

20 11 37 3
Rango      (número      de suspensiones              por

proceso)

1 – 4 1 – 2 1 – 7 1 – 3

Fuente: Estudio de Tiempos y Costos Procesales 2014 – Corporación Excelencia en la Justicia

 

 

Este asunto se trata en el artículo 18, que modificaría solo un inciso del artículo 250 de la Constitución, para aclarar que la prohibición consiste en que el juez de control de garantías no pueda presidir el juicio oral. Sin embargo, ese juez sí podrá, si la ley se modifica en ese sentido, presidir otras audiencias que en la actualidad están reservadas al juez de conocimiento, como puede ser el caso de  la audiencia de acusación.

Habilitación     del    arbitramento      obligatorio     y                       supresión                     de                    la conciliación como función de administrar justicia (artículo 1)

Por último, en la reforma al artículo 116 se suprime la referencia a la conciliación en el último inciso. Esto no se debe a que se quiera cambiar o suprimir la conciliación. Todo lo contrario: esta debe ser fortalecida como mecanismo de resolución de conflictos. Sin embargo, para el Gobierno es claro que la conciliación no implica administrar justicia. Se trata de un método autocompositivo en que el conciliador propone una fórmula a las partes.

Además, se permite que la ley imponga el arbitramento en determinadas materias, superando así la barrera constitucional que ha impedido utilizar este método de solución de conflictos en determinados asuntos en los cuales el arbitramento forzoso podría ser de gran utilidad.

Tercer eje: seguridad jurídica Explicación general

El sistema de justicia no responde adecuadamente a las necesidades de los

ciudadanos, entre otros motivos, porque da varias respuestas para un mismo problema y porque los litigios en la práctica no terminan, lo cual desvirtúa la

 

capacidad de la justicia en Colombia para solucionar efectivamente los conflictos. Esta reforma prevé tres medidas en materia de seguridad jurídica. En primer lugar, y como antesala a un proyecto legislativo que propondrá fortalecer las primeras y las segundas instancias en la justicia, se propone que a las altas cortes se otorguen expresamente facultades de unificación de jurisprudencia. También  se propone abrir la puerta para que, por medio de una ley, se regule una facultad de selección de procesos en la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, para que, como la Corte Constitucional, puedan escoger pocos asuntos y solo fallar los temas de relevancia para la unificación de jurisprudencia.

Adicionalmente se propone que las decisiones de las altas cortes sean comunicadas cuando hayan sido firmadas las sentencias, y no por medio de comunicados de prensa previos.

Por último, se propone reformar la acción de tutela en cuatro puntos específicos, para fortalecerla como mecanismo excepcional e inmediato de protección de los derechos fundamentales. En primer lugar, se exigirá que quien  ejerce la acción de tutela esté legitimado para hacerlo, evitando  de  esta  manera  el  abuso de esta acción. En segundo lugar, se permitirá a la ley establecer términos de caducidad de la tutela, impidiendo que esta sea presentada tardíamente, con lo cual se amenazan los derechos y las expectativas legítimas formadas por quienes son demandados o afectados por la demanda. En tercer lugar, se permitirá también a la ley establecer reglas de competencia por la materia, para que los jueces se especialicen en determinados asuntos de tutela. Por último, se permitirá a la ley reglamentar varios aspectos de la tutela contra providencias judiciales, estableciendo causales estrictas e impidiendo que la tutela se convierta en una tercera o cuarta instancia del litigio.

Unificación de jurisprudencia por las altas cortes (artículos 12, 13 y 14)

En el mundo existen tres modelos básicos de acceso a los máximos tribunales ordinarios. Un modelo de casación, típicamente representado por las cortes de casación de Francia e Italia, en el cual un gran número de  litigantes pueden acudir a la corte de casación para solicitar que la legalidad de un fallo  de segunda instancia sea revisado. Un modelo de revisión, representado por los países germánicos, como Alemania y Austria y los países europeos poscomunistas, en el cual el acceso a la alta corte se otorga siempre que se cumplan criterios objetivos, como la importancia jurídica, el desarrollo del derecho o una diferencia de opinión sobre un mismo problema jurídico. Finalmente un modelo de unificación, representado por los países del common law, en el cual la selección de casos por el alto tribunal es discrecional, para que este decida pocas sentencias sobre problemas jurídicos significativos y de interés general. En el modelo de casación, los tribunales de casación tienden a ser grandes y tienden a decidir muchos casos al año, aunque pocos de ellos son importantes o significativos para la profesión jurídica. En el modelo contrario, el de la unificación, los tribunales supremos son pequeños y se concentran en

 

pocos casos, destinados a crear jurisprudencia para los tribunales inferiores.

Las anteriores categorías son tomadas de varios estudios comparados sobre el tema, y en particular del estudio del actual magistrado de la Corte de Justicia de la Unión Europea, Michael Bobek, quien presenta los dos extremos con los siguientes ejemplos hipotéticos:

“La Corte Suprema de Volumia decidía más de diez mil casos cada año. Los despachos de centenares de  magistrados,  cada  uno decidiendo centenares de casos, estaban permanentemente inundados con expedientes. La mayoría de los casos eran similares entre sí. Para gran parte de ellos, los magistrados usaban las mismas consideraciones, con frecuencia copiando y pegando de una sentencia a la otra. Había una exigencia de que un número mínimo de expedientes fuera evacuado mensualmente. Esto ponía una presión permanente sobre los magistrados. El exceso de carga de trabajo significaba que incluso en casos novedosos y complejos, que habrían ameritado una atención más detallada, el razonamiento de la  Corte  era  difícil de entender, superficial y poco persuasivo. Las sentencias de la Corte estaban a disposición del público, pero en realidad nadie las leía todas. Eran tantas que nadie podía estudiarlas todas, ni siquiera la mayoría de ellas. Y todo el mundo sabía que sería inútil leerlas todas, pues no contenían nada novedoso.

La Corte Suprema de Selectia funcionaba de manera  distinta. Para empezar, era una corte mucho más pequeña. Aunque le llegaba un gran número de procesos, la Corte no decidía más de cien casos al año porque seleccionaba los procesos que revisaría. La Corte solo escogía casos novedosos, importantes o particularmente polémicos para decidir en el fondo. Los casos escogidos para la decisión eran estudiados y discutidos a profundidad. Las decisiones que profería la Corte cada año eran leídas y comentadas extensivamente por la profesión jurídica, y los tribunales inferiores tenían una línea clara de jurisprudencia que tenían la capacidad de seguir.”

Estos ejemplos hipotéticos proveen un panorama de los dos modelos extremos, ambos presentes en Europa. El sistema colombiano no se asemeja a ninguno     de estos modelos, especialmente porque su Corte Suprema de Justicia y su Consejo de Estado no tienen el tamaño requerido para cumplir con la carga que supone cumplir sus respectivas competencias. La Corte Suprema de Justicia actúa como tribunal de casación, lo cual implica la necesidad de procesar todas las demandas de  casación contra sentencias de  los tribunales donde se cumpla el requisito de interés para recurrir,  y determinar en cada caso si se cumplen o no los requisitos de la técnica de casación.

Al mismo tiempo, el Consejo de Estado actúa en muchos casos como tribunal

 

de segunda instancia e incluso de primera instancia, en los casos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado no tienen, en la actualidad, el tamaño necesario para cumplir estas cargas descomunales de trabajo. En Francia, país en que el recurso de casación funciona como un control de legalidad específico para cada sentencia de segunda instancia contra la cual proceda el recurso, la Corte de Casación se integra por trescientos trece

(313) magistrados, de los cuales ciento catorce se especializan  en  la materia civil (114). Dicha corte, según un estudio en la materia, produjo 20354 resoluciones en materia civil en el año 2007. Es decir, 178 por magistrado en promedio al año, o lo que es lo mismo, ocho resoluciones en promedio por magistrado por mes. Sobre este punto, el profesor Loïc Cadiet escribe que los

178 procesos por magistrado al año “configura[n] una cifra elevada para un tribunal situado en la cúspide de la jerarquía judicial…”.

En contraste, en el año 2017, la Corte Suprema de Justicia tuvo 197 ingresos de casaciones civiles y 5.214 ingresos de casaciones laborales. La congestión en materia de casación laboral es tal, que recientemente el Congreso  tuvo  que crear, por vía de ley estatutaria, una Sala de Descongestión al interior de la Sala de Casación Laboral, con el fin de evacuar los inventarios en esta materia.

Las proporciones de la carga de trabajo de las altas cortes sugiere la necesidad de una reforma en sus competencias. Estas deberían cumplir, principalmente, la función de unificar jurisprudencia. Esta es una función que ahora, incluso en países del derecho continental, comienzan a cumplir los tribunales supremos. El profesor Cadiet anota, sobre la corte de casación de Francia, que

“[…] la Cour de cassation se ha emancipado progresivamente de la sobrecarga de la tutela del poder legislativo para adquirir el poder de interpretar la ley, y poco a poco, el de crear ella misma derecho (derecho jurisprudencial o pretoriano).”

En un sentido similar, desde el año 2001 el Tribunal Supremo de Alemania ya no tiene la función de decidir cada causa particular sino de escoger los casos de relevancia jurídica para unificar la jurisprudencia:

“Tras un debate que duró casi 17 años y que al llegar a su fin adquirió una gran vivacidad y un alto grado de controversia política, el parlamento alemán aceptó finalmente un nuevo sistema en julio de 2001. Tras esta reforma, sólo era posible interponer un recurso de última instancia en interés de la ley. El propósito del recurso en esta instancia ya no es, principalmente, obtener una decisión correcta para la causa particular, sino decidir cuestiones jurídicas de relevancia fundamental con el propósito de desarrollar la doctrina jurisprudencial y asegurar su unidad.”

Una manera distinta de regular la carga de trabajo de la corte de cierre existe en

 

Estados Unidos en la forma del writ of certiorari, mediante el cual la parte interesada presenta a la Corte Suprema las razones para que esta revise un determinado caso, con miras a establecer un precedente judicial, y la Corte Suprema puede, discrecionalmente, decidir si revisa o no dicho proceso. Los nueve magistrados de esa Corte consideran entre cien  y ciento cincuenta casos al año, lo que les permite celebrar audiencias para cada caso y considerar con gran detalle los argumentos de las partes y de cada magistrado. Esta circunstancia permitía al entonces presidente de esa Corte, William Rehnquist, afirmar hace varias décadas que “los magistrados siguen en gran parte haciendo sus propias tareas, mucho más que sus contrapartes en otras ramas     del poder”.

Como se puede ver, los problemas relacionados con el aumento inusitado de la carga de trabajo de cortes de cierre no son exclusivos a Colombia. Han ocurrido en muchos países como consecuencia de la complejización de las relaciones sociales, el aumento de la conflictividad y el mayor acceso a la administración de justicia. Comentando el caso de la Corte de Casación de Italia, el respetado procesalista Michele Taruffo escribía en el año 2005 lo siguiente:

“Los datos de la crisis, en lo que respecta al sector civil, son trágicamente simples: alrededor de 35,000 recursos pendientes, con una neta tendencia al aumento de la carga de trabajo; más de 10,000 sentencias al año, también aquí con una neta tendencia al aumento, pero sin que ello baste para detener el ritmo en el incremento de los recursos, un procedimiento que dura en promedio tres a cuatro años para la obtención de la sentencia.

En esta situación, cuyos componentes tienden a empeorar a ritmo apremiante, resulta evidente que la Corte de Casación no está en condiciones de desarrollar sus funciones, y termina además con representar un factor decisivo del más general fenómeno de la crisis de la justicia civil, debida sobre todo a la anómala e intolerable duración global del proceso.

La Corte no está en condiciones de desarrollar eficazmente la función del control de legalidad porque ello se realiza con tal retardo respecto de las concretas exigencias de la litis, que a menudo constituye sólo una solución formal del problema de legitimidad deducido con el recurso. Además, el número de sentencias pronunciadas, inclusive por parte de la misma sección, hace que no se trate de una seria instancia de control, sino de     una sede en la cual las partes realizan la enésima tentativa de cambiar el sentido de una decisión desfavorable. A menudo, más bien, lo que la parte quiere obtener de la Casación no es ni siquiera el control de legitimidad sobre la sentencia de mérito, sino únicamente la oportunidad para diferir por algunos años el momento en el cual sufrirá una sentencia con autoridad de cosa

 

juzgada.

Luego, la Corte no está en condiciones de desarrollar la función de unificación de jurisprudencia ni, por tanto, de garantizar un grado razonable de certeza del derecho, porque produce una jurisprudencia cuantitativamente excesiva y de nivel cualitativo medianamente no elevado. Los pronunciamientos contradictorios y extravagantes son frecuentes, así como resultan injustificados y casuales los cambios de dirección jurisprudencial sobre una misma cuestión: a menudo la Corte no decide cuestiones de gran relieve por mucho tiempo, o bien, no logra indicar una solución clara y atendible que pueda servir de guía a la jurisprudencia; además, la elevada tasa de variabilidad de las direcciones interpretativas hace disminuir la eficacia de precedente de  facto de los específicos pronunciamientos. […]”

El diagnóstico del profesor Taruffo sobre Italia, parece ser aplicable, mutatis mutandi, al caso de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado de Colombia. Son cortes de cierre que, en la práctica y por efecto de la configuración de sus competencias en los ordenamientos procesales, se han convertido en  tribunales de instancia que  profieren muchas sentencias al año, las cuales no son leídas ni discutidas a fondo por la profesión jurídica.

Así, en lo que se refiere al fortalecimiento de las altas cortes como órganos de cierre, existen dos opciones  básicas. Una  es disminuir el número de  asuntos que estas consideran,  y otra es  aumentar el número  de magistrados para llegar  a proporciones como las de la Corte de Casación francesa, con 313 magistrados de distintas jerarquías y categorías. En el contexto actual de Colombia, parece más acertado realizar la primera clase de reforma, consistente en permitir a las altas cortes manejar su propia carga de trabajo y cumplir, fundamentalmente, una función de unificación jurisprudencial, función que ahora cumplen incluso los tribunales de cierre de los países del denominado civil law.

En Colombia, la Ley 1285 de 2009 propuso facultar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado para seleccionar asuntos discrecionalmente, de manera similar a como lo hace ahora la Corte Constitucional. Sin embargo, en la sentencia C-713 de 2008, la Corte Constitucional descartó esta opción, señalando que

“Si bien es plenamente legítimo que se otorgue a la Corte Suprema de Justicia la facultad de selección de los asuntos que serán objeto de pronunciamiento a fondo en materia de casación, no puede utilizarse el mismo criterio previsto para la eventual revisión de los fallos de tutela, en particular en lo relacionado con el deber de motivación. Por lo tanto, se condicionará la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que la Corte Suprema de Justicia debe motivar la no escogencia, cuando se pronuncie sobre la admisión del recurso de casación. Motivación que habrá de hacerse con base

 

en elementos del debate relativos a los fines de la casación, de manera que se asegure un pronunciamiento con parámetros objetivos de escogencia.”

Así mismo, respecto del Consejo de Estado, también descartó que este pudiera seleccionar discrecionalmente los procesos de acción de grupo y acción popular, pues

“[…] si bien es constitucionalmente legítimo que el Consejo de Estado cumpla la función de revisión eventual en acciones populares y de grupo, también lo es que las decisiones  al respecto sean motivadas, no sólo cuando se selecciona un asunto sino también cuando se desestima su revisión.”

Las anteriores decisiones de la Corte Constitucional significan, para la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la carga de considerar y proyectar una decisión específica para cada recurso que llega a su consideración, usando en ello el tiempo y los recursos institucionales que podrían ser mejor utilizados debatiendo y unificando la jurisprudencia sobre los grandes problemas jurídicos de cada área del derecho.

Este tema no es un debate cerrado, por lo cual el proyecto de Acto Legislativo no propone ninguna fórmula en particular. Lo que propone es modificar aspectos puntuales de las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia   y del Consejo de Estado, para dar un mayor margen de configuración al Congreso de la República en las reformas procesales, y se le permita al menos considerar las opciones que puedan permitir a estas cortes determinar su propia carga de trabajo y actuar como auténticos órganos de cierre.

Con ese propósito, al numeral primero  del artículo 235, se propone agregar que la Corte Suprema de Justicia, además de actuar como  tribunal  de  casación, actúa como tribunal de “unificación de jurisprudencia”, y en los artículos 235 y 237, indicar que ambas altas cortes pueden, si el legislador lo autoriza, seleccionar discrecionalmente los asuntos para fallo.

Esto no significa que esta función sea necesariamente discrecional, pues perfectamente la ley podría establecer criterios objetivos de selección si ese es  el modelo que se escoge. La redacción propuesta permitirá, en el futuro, que el legislador escoja la mejor configuración procesal para fortalecer a las altas  cortes como verdaderos órganos de cierre.

Este punto de la propuesta se refleja en los artículos 12, 13 y 14 del Proyecto de  Acto Legislativo, que modifican los artículos 235 y 237 de la Constitución.

Precedente (artículo 8)

En Colombia el debate sobre el lugar  del precedente en  las fuentes  del derecho  está en gran medida superado. El precedente no solo ha sido reconocido jurisprudencialmente, como ocurrió  en  la sentencia C-836 de  2001 que  actualizó  la noción de la doctrina probable, sino también por vía legal, en el Código

 

General del Proceso y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El artículo 8, que modificaría el 230 de la Constitución, sin modificar la noción del “imperio de la ley”, que incorpora una gran variedad de fuentes principales del derecho, reitera en un parágrafo  el deber de  coherencia de  los jueces con los precedentes de las altas cortes, y defiere a la ley la definición de este punto.

Acción de tutela (artículo 1)

La tutela es el recurso judicial más conocido por los ciudadanos y el que goza  de mayor legitimidad. El 84% de la población conoce la acción de tutela, en comparación con todas las demás acciones judiciales.

La tutela, sin embargo, ha sido abusada y utilizada para fines ajenos a su concepción original. Recientemente, ha sido utilizada para promover campañas políticas a través de la denominada “tutelaton”. También ha sido utilizada progresivamente para controvertir decisiones judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada, lo cual ha generado inseguridad jurídica. El debate sobre la tutela contra providencias judiciales, aunque llevó a enfrentamientos entre las altas cortes, denominados por la prensa “choques de trenes” hace varios años, en   este momento parece haber sido superado. Las sentencias de la Corte Constitucional que conceden una tutela contra una sentencia de alta corte corresponden al 0,50% de sus fallos. Además, hoy en día, tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado aceptan la tutela contra providencias judiciales, e incluso han utilizado la tutela para unificar jurisprudencia sobre asuntos procesales.

Para la muestra, dos ejemplos. En un importante fallo de tutela del 11 de julio de 2018, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia aclaró a toda la especialidad civil la manera en que debía interpretarse el artículo 121 del Código General del Proceso, que ha sido aplicado de maneras muy diversas por los jueces y tribunales del país. En otro caso, también reciente, mediante fallo de tutela la Sala de Casación Civil precisó que el juez tenía la facultad de variar el sentido de la sentencia entre lo anunciado en la audiencia y la sentencia escrita.

Desde el punto de vista cuantitativo, se observa que, si bien el uso de la tutela para controvertir decisiones judiciales no ha crecido respecto del total de tutelas interpuestas en el país, las altas cortes sí tienen una carga  significativa  de  tutelas contra providencias judiciales. De acuerdo con el informe del Consejo Superior de la Judicatura para el año 2017, el 26,93% de los ingresos a la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia fueron tutelas en primera instancia, en contraste con un 3,23% de recursos extraordinarios de casación. Este 26,93%, que correspondería a 1.636 procesos, necesariamente corresponde a tutelas contra providencias de Tribunales Superiores, pues en ningún otro caso tiene la Corte competencia como juez de tutela de primera instancia. Para la Sala Laboral, la proporción fue del 16%, frente a un 46% de casaciones. Los anteriores datos indican que las altas cortes se ocupan, en una gran proporción, de tutelas contra providencias judiciales, aspecto que en principio no

 

corresponde a su función principal de unificación de jurisprudencia en sus respectivas especialidades.

Teniendo en cuenta esta situación, el Gobierno Nacional propone inicialmente reformar el artículo 86 de la Constitución en cuatro aspectos puntuales que no varían la esencia de la tutela como instrumento de protección de los derechos.

En primer lugar, se propone señalar explícitamente que hay un requisito de legitimación para la tutela. Esto impide las denominadas “tutelatones”, ya que solo el sujeto afectado puede acudir al juez para la protección de sus derechos. No otros sujetos, salvo que se demuestren los requisitos exigentes para el ejercicio de la agencia oficiosa.

En segundo lugar, se propone establecer que la tutela debe presentarse ante el juez de la jurisdicción y especialidad que corresponda con el asunto objeto de amparo. Así,  por ejemplo, un asunto laboral que se desee revisar por medio de la acción de tutela, se tendría que presentar ante los jueces laborales. De esta forma se combina la protección de los derechos fundamentales y la constitucionalización del derecho, con el criterio de especialidad.

En tercer lugar, se propone eliminar la expresión en todo momento, para permitir al legislador estatutario establecer un término de caducidad para la tutela y de esa forma preservar la seguridad jurídica.

Por último, se propone introducir un parágrafo que habilite al legislador para reglamentar la tutela contra providencias judiciales de manera diferenciada. Esta regulación diferenciada puede incluir, entre otras cosas, instancias distintas, de manera que  las tutelas que se presentan contra una sala de una alta corte no  sean resueltas por otra sala, con una especialidad distinta.

Los anteriores elementos, que se desarrollan en el artículo 1 del  proyecto, buscan fortalecer la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos y disminuir las instancias de abuso del derecho.

Comunicación de las decisiones de las altas  cortes  (artículos  13,  14 y 15)

El Gobierno propone establecer que las decisiones judiciales solo puedan ser divulgadas una vez hayan sido firmadas por los magistrados. En la práctica, esto implica derogar el “comunicado de prensa” mediante el cual se anuncian primero las decisiones, y meses después son  publicadas las sentencias. El comunicado de prensa ha generado inseguridad jurídica en aspectos cruciales para la Nación. Por ejemplo, el 14 de noviembre de 2017, la Corte Constitucional anunció mediante comunicado de prensa la sentencia C-674 de 2017 que se pronunció sobre la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin embargo,  esta sentencia solo fue dada a conocer por edicto fijado  en la Secretaría General el 16 de julio de 2018. Estos ocho meses  de diferencia no son tenidos en cuenta por la Corte Constitucional como parte del plazo para fallar. De hecho, la propia sentencia aparece con fecha del 14 de noviembre de 2017.

 

La prohibición de esta práctica, en la cual primero se da a conocer la decisión y luego se termina de redactar el fallo, implica necesariamente un cambio de los modelos de gestión interna de las altas cortes que utilizan actualmente esta metodología, con el fin de poder producir más rápidamente el fallo completo y listo para publicar.

El Gobierno considera de la mayor importancia fortalecer la seguridad jurídica en esta materia, y asegurar que cuando una norma sea declarada exequible o inexequible, inmediatamente se conozca el contenido completo de las razones tenidas en cuenta para tal decisión. Este  punto se  desarrolla  en los  artículos 13, 14 y 15.

Derogatoria de los jueces de paz (artículo 31)

En el artículo 30 se propone derogar el artículo 247 de la Constitución, que contiene una referencia a los jueces de paz. Estos no  han cumplido los fines para los cuales fueron concebidos, y no se ajustan ni al rol del conciliador ni al de los jueces. El Gobierno considera de la mayor importancia que la presencia de jueces en el territorio sea provista por jueces de la Rama Judicial, miembros de la carrera judicial y expertos en derecho, y que las facilidades de conciliación sean a su vez provistas por centros de conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia. Los jueces de paz no parecen cumplir ninguna de estas dos expectativas plenamente, por lo cual no se considera conveniente continuar con la figura.

Normas de transición (artículo 30)

Por último, el texto de la reforma incorpora precisas normas de transición. En relación con la transición entre el Consejo Superior de la Judicatura y la nueva institucionalidad, se propone no generar traumatismos y generar primero una estructura legal y organizacional sólida, antes de propiciar la liquidación del actual Consejo Superior. De esta manera, la transición entre el Consejo Superior y los nuevos órganos no será inmediata. Se requerirá primero la aprobación una ley estatutaria que precise las funciones de los nuevos órganos, así como la posesión de sus miembros, antes  del inicio de  su funcionamiento. Esto, a su vez, permitirá al Consejo Superior de la Judicatura consolidar una transición ordenada hacia el nuevo modelo después de la aprobación del Acto Legislativo.

También se aclara que la propuesta de periodos institucionales no tendrá  el efecto de afectar ningún periodo en curso. Para acompasar el periodo del Presidente de la República con el del Fiscal General de la Nación, se propone que luego de que el actual Fiscal termine su periodo de cuatro años, el siguiente tenga un periodo de dos años, para así a partir de 2022 iniciar el régimen de periodos institucionales para la Fiscalía. Los demás órganos para los cuales se designan periodos institucionales no requerirán, en principio, normas de transición, ya que los periodos personales de  sus actuales titulares  coinciden con el diseño de esta propuesta.

Por último, también se aclara que todas las inhabilidades, incompatibilidades y

 

prohibiciones no rigen de manera inmediata, sino para los funcionarios que sean elegidos con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo. Esta norma protege de esta manera las expectativas legítimas de quienes se posesionaron bajo el régimen actual.

Del honorable Congreso de la República,

 

 

 

 

 

Gloria María Borrero Restrepo Ministra de Justicia y del Derecho

 

Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda Ministra de Interior

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